Mediante el Decreto 2462 de Julio 09 de 2010, el Gobierno Nacional crea el Sistema Único de Señalización y Rastreo – SUSIR, cuyo objeto es, en esencia, garantizar el pago de los impuestos de orden nacional y departamental que se causen en relación con mercancías extranjeras o nacionales.
El sistema dotará a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN de un mecanismo tecnológico tendiente a garantizar el control, trazabilidad y legalidad de los bienes que se importan, producen y comercializan en el país, con el fin de determinar el debido pago de los tributos asociados a los mismos.
De este modo, y de acuerdo con el Decreto, el sistema consistirá, principalmente, en la activación de un conjunto de elementos físicos de seguridad como bandas codificadas, estampillas, sellos, cintas o códigos de barra, adherido o impreso a los productos.
Se tratará, entonces, de un sistema técnico de control, en desarrollo del artículo 684-2 del Estatuto Tributario, que al efecto señala:
“IMPLANTACIÓN DE SISTEMAS TÉCNICOS DE CONTROL. La Dirección de Impuestos Nacionales podrá prescribir que determinados contribuyentes o sectores, previa consideración de su capacidad económica, adopten sistemas técnicos razonables para el control de su actividad productora de renta, o implantar directamente los mismos, los cuales servirán de base para la determinación de sus obligaciones tributarias.
La no adopción de dichos controles luego de tres (3) meses de haber sido dispuestos por la Dirección de Impuestos Nacionales, o su violación dará lugar a la sanción de clausura del establecimiento en los términos del artículo 657.
La información que se obtenga de tales sistemas estará amparada por la más estricta reserva”.
Así las cosas, en los términos del Artículo 2º del mencionado Decreto, el objetivo del SUSIR es identificar y controlar, mediante seguimiento y rastreo, los productos sujetos a impuestos del orden nacional y departamental, garantizando su pago y evitando el ingreso ilegal de mercaderías al territorio aduanero nacional.
Ahora, en observancia del transcrito artículo del Estatuto Tributario, la DIAN está facultada para determinar las mercancías de procedencia extranjera o las nacionales en líneas de producción, que estarán sujetas al cumplimiento del SUSIR. Significa ello que, en principio, el Sistema no se aplicaría a todos los productos, sino sobre los cuales recaigan tributos de cualquier orden y sobre las que la Entidad estime que se requiere control a través del Sistema.
Para las mercancías de procedencia extranjera la medida será exigible al momento de su nacionalización, y para las nacionales, antes del momento de su distribución.
Asimismo, La DIAN determinará, mediante resolución de carácter general, el desarrollo de un procedimiento de diseño, validación y distribución del elemento físico de seguridad, entre otros asuntos atinentes a la aplicación del mismo.
Por su parte, el Decreto, en el artículo 4º determina las condiciones técnicas mínimas del sistema y al efecto establece que El SUSIR estará integrado por un conjunto de elementos físicos de seguridad el cual debe cumplir, por lo menos, las siguientes condiciones técnicas:
- Número de identificación único con información criptografiada, adherido o impreso en los elementos físicos de seguridad por un sistema de inyección de tintas y rastreado por un código seguro.
- El código seguro deberá garantizar que sólo podrá ser identificado con lectores a altas velocidades y no podrá ser descifrado por otro medio diferente al implementado en el Sistema.
- El sistema debe permitir la verificación de la autenticidad de las propiedades físicas del elemento de seguridad mediante escaneo.
- El sistema debe ser capaz de aplicar y escanear los elementos físicos de seguridad a una velocidad suficiente que no entorpezca o interfiera las líneas de producción o de empaque de los productos.
- El sistema debe contar con un mecanismo de control ciudadano, para que este pueda verificar la autenticidad de los productos objeto de control.
Nótese que esta norma establece los requisitos mínimos con los que deben cumplir los dispositivos de seguridad. Ello implica que, en los términos del Parágrafo del mismo Artículo, la DIAN podrá establecer aspectos técnicos adicionales que permitan asegurar la efectividad del SUSIR.
Del mismo modo, siguiendo el Artículo 5º, la DIAN podrá exigir la utilización de elementos físicos u otros mecanismos de seguridad especiales dentro del SUSIR, para controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y aduaneras.
Hasta lo aquí señalado, se acota que el Decreto en comento establece la creación del SUSIR como tal, sus elementos mínimos de implementación y características básicas de seguridad y funcionamiento de los dispositivos, otorgando amplias facultades de configuración del Sistema a la DIAN, en lo que refiere al desarrollo y operatividad del mismo, así como con relación a la exigencia de otros dispositivos o métodos técnicos de seguridad que la Entidad considere como especiales y/o necesarios para ejercer control fiscal sobre los productos.
Siguiendo con las disposiciones del Decreto, los Artículos 6º y 7º se refieren al proceso de adhesión y adquisición de los elementos físicos de seguridad, disponiendo en primer lugar, que los dispositivos deben adherirse o imprimirse en los productos, en su empaque, envoltura o envase, y serán contabilizados directamente en las líneas de producción en las fábricas.
En el caso de productos importados, la adhesión o impresión de los elementos físicos de seguridad será garantizada por el importador.
El Parágrafo del Artículo 6º dispone que los sujetos pasivos u obligados a adoptar el SUSIR, deben permitir el acceso del personal autorizado1 que implementará el sistema en las líneas de producción, así como poner a su disposición el espacio físico necesario para la ubicación y funcionamiento de los equipos y maquinaria correspondiente.
En cuanto a la adquisición de los dispositivos de seguridad por parte de los obligados, el Artículo 7º establece que la DIAN, igualmente, determinará el procedimiento que se ha de seguir, para el efecto.
Sin embargo, se dispone que los elementos físicos de seguridad se suministrarán teniendo en cuenta la cantidad producida, introducida o importada, objeto de tributos, y deberán utilizarse únicamente en los productos para los cuales fueron solicitados. Ello hace cuestionarse si se refiere en estricto sentido a productos solicitados por parte de la Entidad2 o por parte del empresario, pues en primer lugar será la DIAN la que determine los productos sobre los que recaerá el Sistema, y sobre esa base, cabe inferir que sería el empresario quien solicite la cantidad de dispositivos que requiera, según la cantidad de producto que importe o produzca.
Se espera, entonces, que imprecisiones como la anotada sean claramente resueltas en el cuerpo de la resolución de carácter general que se expedirá por parte de la DIAN, para desarrollar y fijar el alcance del mencionado Sistema.
Así las cosas, se visualiza, igualmente, cómo el productor o importador obligados a implementar el SUSIR, se verán en la necesidad de incurrir en una erogación, la cual al ser impuesta por el Estado en sus funciones de control y fiscalización debe, en principio, observar facilidades para que el empresario cumplidor, no vea injustificadamente mermados su proceso productivo y economía, por efecto de la inserción de sus productos al Sistema. Ello, se reitera, dependerá, en gran medida, de las previsiones legales que mediante Resolución, determine la DIAN, en ejercicio de su facultad para configurar la manera y progresividad en que se implemente el SUSIR por parte de los obligados.
Finalmente, se anota que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, cuenta con el término de cuatro (4) meses a partir de la fecha de vigencia del Decreto para establecer los aspectos técnicos, operativos y de procedimiento para asegurar la implementación y efectividad del SUSIR, lo que implica que a 12 de Noviembre del año en curso, debe existir una normativa definida en la materia y que debe ser cumplida por los contribuyentes o responsables, sujetos a la adopción del Sistema.
Naturalmente, la no adopción del mismo acarreará medidas sancionatorias tales como la aprehensión o decomiso de las mercancías, en los términos del Estatuto Aduanero, cierre del establecimiento, entre otras.
En conclusión, se debe prestar especial cuidado a la manera en que se ha de desarrollar la adopción del SUSIR, a fin de que el mismo no se instaure como una medida más, tendiente a entrabar el proceso comercial y productivo de las empresas, sino que, al contrario, represente un mecanismo que, además, de servir a las funciones de control, recaudo y fiscalización tributaria y aduanera en pro de las finanzas públicas, permita a los empresarios beneficiarse de una economía más libre y transparente, minimizando las distorsiones e inequidades generadas por el contrabando y la evasión.
Notas de pié de página:
1. Se infiere que ha de tratarse de personal de la DIAN autorizado.
2. Es decir, productos definidos como objeto del Sistema por parte de la DIAN.
Diana Richardson, Abogada de la Universidad Externado de Colombia, especialista en Derecho Aduanero de la misma Universidad y en Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, graduada en Desarrollo Gerencial del Inalde. Actualmente se desempeña como Defensora Delegada Noroccidente de la Defensoría del Contribuyente y del Usuario Aduanero.
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