Fuente: www.portafolio.com.co
El Gobierno confía en que las reformas radicadas hasta la fecha generarán los ingresos suficientes para cumplir con la sostenibilidad fiscal.
El 6 de septiembre, el Gobierno realizó una actualización al Plan Financiero de 2011, en la que contempla un incremento en la colocación de TES de 2 billones de pesos. Este aumento está asociado a un crecimiento en el déficit ante el mayor gasto de inversión (asociado a las locomotoras: agricultura, vivienda, infraestructura, educación e innovación), y se traduce en un alza del déficit del Gobierno central de 0,2 p.p., a 4,1 por ciento del PIB.
Por su parte, el aumento del déficit en el balance primario fue de 0,3 p.p., hasta un nivel de 1 por ciento del PIB. Ante esta situación, es importante evaluar la coherencia de estas nuevas medidas con la regla fiscal anunciada en julio, la cual deberá entrar en vigencia a partir de 2011.
Esta regla tiene como objetivos promover la disciplina fiscal y blindar el manejo de las finanzas públicas en el mediano plazo, asegurar un nivel sostenible de deuda pública, permitir un manejo contracíclico de la política fiscal y anclar las expectativas sobre la situación fiscal. Se espera que en 2020 se alcance un nivel de deuda/PIB del 28 por ciento, lo que implicaría alcanzar un superávit primario promedio de 1,3 por ciento del PIB entre 2011 y 2020.
Concretamente, la regla fiscal consiste en crear una ley de responsabilidad fiscal de tipo estructural que obligue a las administraciones futuras a ahorrar recursos en momentos de auge económico (y aquellos que resulten de la bonanza minero-energética que se avecina), con el fin de poder adoptar una política fiscal contracíclica en tiempos de recesión sin poner en peligro la estabilidad fiscal.
La consecución de estos objetivos trae consigo la necesidad de realizar varias reformas legislativas. Actualmente, el Gobierno ha radicado el Proyecto de Sostenibilidad Fiscal, el Proyecto Sistema General de Regalías y la Formalización Laboral (que incluye la eliminación gradual de la deducción de 30 por ciento en la inversión de activos productivos). Está pendiente la radicación de la regla fiscal, que desde el punto de vista jurídico debe tener un carácter de ley orgánica para garantizar una especial jerarquía frente a las demás leyes.
Este hecho, unido a las mejores perspectivas de consolidación fiscal estructural, las expectativas de una bonanza minero-energética y la habilidad para afrontar la crisis global, han sido algunas de las principales razones por las cuales las calificadoras de riesgo han mejorado el panorama de calificación de la deuda externa colombiana, y han insinuado la posibilidad de otorgar el grado de inversión próximamente.
Siendo clara la importancia de adquirir una disciplina fiscal que permita reducir significativamente la deuda del Gobierno central, es necesario indagar la decisión del Gobierno de incrementar el déficit primario en 2011, so pena de no cumplir la meta establecida por la regla fiscal para ese año (-0,7 por ciento del PIB). Aunque es claro que la regla le permite a los gobiernos ajustar las metas de balance primario cuando este no se cumpla durante los dos años siguientes, existe incertidumbre en torno al logro de los objetivos que deberán establecerse para dichos años, asociada fundamentalmente a los efectos que tendrán en la economía las reformas tributarias y de regalías que se han radicado.
El Gobierno confía en que las reformas radicadas hasta la fecha generarán los ingresos suficientes para cumplir con el objetivo de sostenibilidad fiscal en los años siguientes. Sin embargo, existen algunos temores asociados a los ingresos tributarios y los ingresos derivados del auge minero-energético.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que las estimaciones actuales del Gobierno apuntan a un incremento en el déficit primario de 0,3 por ciento del PIB, y que no se conoce a profundidad si los supuestos utilizados para la elaboración de la regla son los mismos establecidos en los proyectos de ley de formalización laboral y de regalías radicados en el Congreso.
El Gobierno central está proponiendo la eliminación gradual de la deducción del 30 por ciento en la inversión de activos fijos productivos, que consiste en eliminar totalmente el beneficio para petróleo y minería en 2011 (excluyendo inversión en oleoductos y puertos), y para los demás sectores entre 2011 y 2012. En 2009, la contribución del sector minero en el total del impuesto de renta fue de 23 por ciento, mientras que el del sector petrolero fue de 18 por ciento. La alta participación de los ingresos petroleros en el recaudo del Gobierno Nacional genera preocupaciones en la medida en que los primeros están sujetos a un alto grado de fluctuación, por lo que las proyecciones de recaudo que utilizó el Gobierno Nacional están sujetas a un alto margen de incertidumbre.
Por otro lado, la reforma a la ley de regalías supone una distribución eficiente de los recursos que genere un impacto importante sobre el desarrollo de la actividad económica y, por ende, de los ingresos del Gobierno central. En primer lugar, el crecimiento de esos ingresos, al igual que el de los tributarios, está asociado a la volatilidad derivada de la fluctuación de los precios y de los hallazgos de yacimientos que se realicen.
En segundo lugar, existe un riesgo político vinculado con la aprobación de la ley y las facultades que se otorguen a través de ella para redistribuir los recursos entre los departamentos y municipios productores, los puertos por donde se transporten los recursos o productos derivados, el Fondo de Ahorro y Estabilización, y el Fondo de Competitividad Regional.
Se estima que en promedio, entre 2010 y 2020, el sector minero genere 10 billones de pesos anuales en regalías, de los cuales el sector de hidrocarburos participa con el 81 por ciento en promedio. Las bases para la propuesta de reforma establecidas en la regla fiscal contemplan que el 10 por ciento de las regalías (1 billón de pesos en promedio al año) se destine a entidades productoras y zonas portuarias, y el 90 por ciento restante (9 billones de pesos en promedio al año) para un fondo nacional, de manera que se garantice el impacto en el desarrollo nacional.
En conclusión, aunque es clara la intención de mantener los objetivos de la regla fiscal, existen factores no controlables que le otorgan un alto grado de incertidumbre a las estimaciones bajo las cuales el Gobierno ha planteado sus metas. Los riesgos asociados a la fluctuación de los precios, a los hallazgos petroleros, a la aprobación de las reformas, y especialmente la de regalías, deberían ser mitigados por una válvula de seguridad para el 2014.
En este sentido, aunque el incremento de 2 billones en el déficit para 2011 podría ser cubierto por privatizaciones, el Gobierno ha sido explícito en afirmar que este no es un camino que desee seguir, por lo que es necesario contar con que las estimaciones realizadas se cumplan a cabalidad, y que durante estos años (2010 - 2014) no se generen déficits mayores a los presupuestados si se quiere asegurar que la sostenibilidad fiscal se alcance en 2020.
La cifra: 23% del total del impuesto de la renta del 2009 fue aportado por el sector minero.
