Sentencia T-649/05
23 de Junio de 2005
Corte Constitucional
Vulneración por no incluirse dentro de la liquidación laboral el pago de prestaciones sociales
ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia excepcional para evitar perjuicio irremediable/ACCION DE TUTELA TRANSITORIA-Procedencia por afectación del mínimo vital
DEBIDO PROCESO-Vulneración por no incluirse dentro de la masa de liquidación laboral el pago de prestaciones sociales/DEBIDO PROCESO Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Vulneración al darle efectos retroactivos a la declaratoria de inexequibilidad de norma que beneficiaba al trabajador
Reiteración de jurisprudencia
Referencia: expediente T-1072733
Acción de tutela instaurada por Adolfo Munera Rincón contra el Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Barranquilla en liquidación y contra la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla.
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil cinco (2005)
La Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
en el proceso de revisión de los fallos proferidos en primera instancia por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Barranquilla y en segunda instancia por el Juzgado Doce Civil del Circuito de Barranquilla dentro de la acción de tutela instaurada por Adolfo Munera Rincón contra el Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Barranquilla en liquidación y contra la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla.
Este proceso fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección Número Tres de la Corte Constitucional, mediante auto del 18 de marzo de 2005.
I. ANTECEDENTES
1. Hechos, demanda y sentencias de primera y de segunda instancia
1. El señor Adolfo Munera Rincón laboró para el Departamento Administrativo Distrital de Medio Ambiente de Barranquilla (en adelante DADIMA) hasta cuando el 23 de abril de 2003 entró en liquidación esta entidad[1].
2. Señala el accionante en la demanda que mediante aviso publicado el 17 de mayo de 2003, en el diario El Heraldo, el DADIMA dio el último aviso para que sus acreedores se hicieran parte en el proceso liquidatorio y presentaran sus respectivas reclamaciones.
3. El 17 de junio de 2005, mediante la Resolución 059 de 2003[2], el gerente liquidador de la entidad demandada reconoció que al accionante se le debían las prestaciones sociales (v.gr. cesantías, vacaciones, prima de navidad y de servicios), que éstas ascendía a la suma de $8'339.958 pesos y ordenó que le fueran pagadas.
Para tal efecto, dispuso en el artículo segundo de esta resolución que se le enviara una copia de este acto administrativo a la Secretaría Ejecutiva de la Dirección "para los fines administrativos, fiscales y legales de su competencia"[3]
4. El 26 de agosto de 2003, el señor Munera presentó ante el DADIMA en liquidación un escrito donde solicitaba que se incluyera en la masa liquidadora el pago de sus prestaciones sociales "y demás emolumentos salariales y moratorios"[4]. Según señala el accionante en la demanda, esta petición fue rechazada por la entidad en liquidación por considerarla extemporánea[5].
5. El 27 de septiembre de 2004, el accionante presentó ante la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla una petición en la que solicitaba que le fueran pagadas sus prestaciones sociales, ya reconocidas por el DADIMA en liquidación, tal como lo dispuso el gerente liquidador de esta entidad mediante la Resolución 059 de 2003[6].
5.1. En su petición, el accionante le advierte al DADIMA que en la fecha en la que presentó la reclamación se encontraba vigente la Ley 819 de 2003, la cual, en su artículo 22, consagraba un término de seis meses, contado a partir de la publicación del último aviso, para presentar reclamaciones laborales ante entidades públicas que se encontraran en liquidación[7]. Dado que en el caso del DADIMA el último aviso fue publicado el 16 de mayo de 2003, el término de seis meses vencía el 16 de noviembre de 2003, y por tal razón, su reclamación, presentada el 16 de agosto de 2003, no podía ser tenida como extemporánea.
6. El 19 de octubre de 2004, la Superintendente Distrital de Liquidaciones de Barranquilla le respondió al accionante que no podían acceder a su solicitud, dado que había presentado de manera extemporánea su crédito. Al respecto señaló:
“(…) analizados los fundamentos de hecho y de derecho esbozados en su solicitud, pudo constatarse que si bien es cierto la Ley 819 de 2003 en su Articulo 22 prescribía la responsabilidad en las reclamaciones ante entidades públicas en liquidación, signando en el contenido de la norma aspectos específicos en cuanto al término para la presentación de reclamaciones de carácter laboral en un proceso liquidatorio, ha de tenerse en cuenta que esta norma fue declarada inexequible mediante Sentencia No. 460 proferida por la Honorable Corte Constitucional en fecha Mayo 11 de 2004.
"Visto lo anterior, resulta claro que no puede el ente liquidatorio acceder a sus pretensiones, toda vez que se mantiene incólume la extemporaneidad en la reclamación por parte de su representado, situación que en el marco legal aplicable para las entidades en liquidación impide su reconocimiento y consecuente incorporación en la masa liquidatoria".[8]
7. El 24 de noviembre de 2004, el señor Munera interpuso acción de tutela, por considerar que la negativa de la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla y del DADIMA en liquidación de incluir en la masa liquidatoria el pago de sus prestaciones sociales, basados en que con posterioridad a la presentación de su crédito, la norma que regía los plazos para presentar las acreencias (art. 22 de la Ley 819 de 2003) fue declarada inexequible sin efectos retroactivos por parte de la Corte Constitucional, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, al pago oportuno de las prestaciones sociales, al mínimo vital, de él y de su familia, y el derecho fundamental de su esposa a recibir especial protección, dado su estado de embarazo.
7.1. El accionante señala en la demanda que está afrontando una difícil situación económica, debido a que se encuentra desempleado, tiene dos hijos menores de edad y su esposa está en el sexto mes de embarazo.[9]
7.2. En la acción de tutela, el señor Munera solicita que se le cancelen sus prestaciones sociales y demás acreencias laborales y que en el término de 48 horas, su crédito sea incluido dentro de la masa liquidatoria de la entidad demandada.
8. De este proceso conoció en primera instancia la Juez Octava Civil Municipal de Barranquilla, quien ordenó a las entidades demandadas que en el término de tres días se pronunciaran frente a los hechos alegados por el accionante. Sin embargo, éstas guardaron silencio. Mediante sentencia del 10 de diciembre de 2004, la juez de primera instancia negó el amparo solicitado con fundamento en que “(...) la acción de tutela impetrada es improcedente, por cuanto se trata de(sic) pago de deudas originadas exclusivamente, de la relación laboral que existía entre el solicitante y el Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente Dadima en Liquidación y/o Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, para cuyo cobro existe los medios de defensa ordinarios ante la justicia Laboral común o la Contenciosa-Administrativa según se trate; igualmente porque para éste caso no concurren los requisitos extraordinarios que ha exigido la jurisprudencia”.[10]
Señaló adicionalmente que acceder a las pretensiones del señor Munera (inclusión de su crédito laboral en la liquidación y cancelación del mismo) "(…) no sólo no es procedente por la existencia de otros medios de defensa judicial, sino porque además, dicha orden implicaría por parte de este Despacho Judicial, la violación del Derecho Fundamental del Debido Proceso que supuestamente alega el accionante, por cuanto el procedimiento establecido en la ley tiene otras vías de acción, que no hace procedente la tutela de manera que se estarían vulnerando íntegramente, garantías que en ningún momento pueden ser conculcadas por autoridades ni los funcionarios Judiciales.”[11]
9. El señor Munera impugnó el fallo por considerar que la juez de primera instancia "(...) no se pronunció sobre la vulneración de los derechos fundamentales al pago oportuno, al mínimo vital y la protección especial a la mujer embarazada (…)”[12] y no tuvo en cuenta que “(…) la entidad accionada se encuentra omitiendo la aplicación en vigencia de una norma y violando el derecho a un debido proceso ante hechos inminentes que constituyen la flagrante violación, remitiéndola a las otras vías judiciales existentes."[13]
10. El 20 de enero de 2005, el Juzgado 12 Civil del Circuito Barranquilla, actuando como juez de segunda instancia en este proceso, confirmó el fallo de primera instancia, por concluir a partir del análisis de la Resolución 059 del 17 de junio de 2003 del gerente liquidador del DADIMA, que “(...) el accionante tiene ya una obligación reconocida que puede cobrar ejecutivamente, por cuanto tiene un título para hacer valer su derecho. En otros, términos, mal podría aplicarse el articulo 22 pluricitado por cuanto a la deuda de (sic) accionante por cuanto ella no pertenece a una reclamación administrativa que da origen a una obligación contingente por el contrario es una obligación reconocida que simplemente debe ser incluida en los pasivos de la entidad en liquidación”[14].
Señaló adicionalmente el juez de segunda instancia que “(…) en el caso examinado, se observa que la pretensión principal del peticionario, se traduce en lograr el pago de una prestación económica, situación ésta que escapa al ámbito de la tutela, habida cuenta que la citación que da origen a dicha deuda, es una acto administrativo expedido por la entidad accionada en liquidación y en tal virtud puede acudir a los medios ordinarios creados para tal fin a efectos de lograr la protección solicitada.”[15]
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero, y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico a resolver
De acuerdo con los hechos narrados por las partes y con las pruebas aportadas en este proceso, se puede concluir que el presente caso versa sobre la afectación del derecho fundamental al debido proceso de un trabajador, por excluir su acreencia laboral debidamente reconocida, del proceso liquidatorio de la entidad deudora. Dicha exclusión, a su turno, incide en las condiciones materiales de vida del accionante y de su familia, por lo cual solicita el amparo de su derecho al mínimo vital.
Los problemas jurídicos que se deben resolver son los siguientes:
- ¿Viola el DADIMA en liquidación y la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla el derecho fundamental al debido proceso de un trabajador acreedor de la entidad en liquidación, al negarse a incluir dentro de la masa liquidatoria el pago de sus prestaciones sociales, basados en la aplicación retroactiva, de la declaratoria de inexequibilidad de la norma que regía los plazos para la presentación de los créditos laborales (Art. 22 de la Ley 819 de 2003)?
- ¿La mencionada actuación del DADIMA en liquidación y de la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla vulnera el derecho fundamental del accionante y el de su familia al mínimo vital, si se tiene en cuenta que él se encuentra desempleado, que de él dependen dos menores de edad, que está por nacer su tercer hijo y que las prestaciones sociales que se le adeudan, y que fueron reconocidas por la entidad, ascienden a la suma de ocho millones trescientos treinta y nueve mil novecientos cincuenta y ocho pesos ($8’339.958 pesos)?
Para resolver estos problemas jurídicos (i) se estudiarán los argumentos expuestos en torno a la declaración de extemporaneidad de la presentación de la acreencia laboral del accionante, (ii) se revisarán los efectos dados por la Corte Constitucional, en la sentencia C-460 de 2004, a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 819 de 2003, (iii) se aludirá a la jurisprudencia constitucional sobre la vulneración del derecho fundamental al debido proceso por la expedición de decisiones judiciales y/o administrativas contrarias a la ley y carentes de sustento objetivo y razonable y (iv) se revisará si en el caso objeto de revisión se vulnera el derecho al mínimo vital del accionante y el de su familia.
3. La acción de tutela interpuesta por el señor Munera es procedente, a pesar de la existencia de otros mecanismos judiciales, dado que es inminente la ocurrencia de un perjuicio irremediable para él y su familia.
Esta Corporación ha reiterado a lo largo de su jurisprudencia que, según ordena el artículo 86 de la Constitución, así como el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es de naturaleza subsidiaria, y por lo tanto no es procedente cuandoquiera que el demandante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial a su alcance para hacer valer sus derechos.[16] No obstante, también se ha precisado que tales medios de defensa deben ser verdaderamente idóneos para garantizar la protección requerida, y que dicha idoneidad se debe evaluar de conformidad con las circunstancias de cada caso particular. Es decir, la simple existencia de un mecanismo alternativo a la tutela no hace que ésta se torne improcedente: “el otro medio de defensa judicial existente, debe, en términos cualitativos, ofrecer la misma protección que el juez constitucional podría otorgar a través del mecanismo excepcional de la tutela”[17].
La anterior regla tiene una excepción, también prevista por la Constitución: la acción de tutela es procedente a pesar de la existencia de medios alternativos judiciales idóneos, como mecanismo transitorio para prevenir la ocurrencia de unperjuicio irremediable[18]. De conformidad con las pautas trazadas por esta Corte, para que un perjuicio pueda calificarse de irremediable, y por lo tanto, haga procedente la tutela, debe reunir las siguientes características, que se deben evaluar en el contexto de cada caso particular: (i) debe ser cierto e inminente, es decir, debe haber una certeza razonable sobre su ocurrencia; (ii) debe ser grave, en el sentido de afectar un bien o interés jurídicamente protegido y altamente significativo para el peticionario; (iii) debe requerir medidas urgentes de prevención o mitigación, en forma tal que se evite “la consumación de un daño antijurídico irreparable”[19].
Al revisar estos requisitos de procedencia de la acción de tutela frente al caso objeto de revisión, se concluye, por un lado, que el accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para exigirle a las entidades demandadas que corrijan el error que han cometido al catalogar como extemporánea la presentación de su crédito laboral en la liquidación del DADIMA.
Sin embargo, de los hechos relatados por el accionante a lo largo del proceso, y que no fueron desvirtuados por las entidades demandadas, se observa que él, su esposa embarazada y sus tres hijos menores de edad están afrontando una precaria situación económica, dada su condición actual de desempleado y que con anterioridad a la liquidación de la entidad, devengaba menos de dos salarios mínimos legales mensuales.[20]
Esta situación económica precaria constituye a su vez, en el caso particular del accionante y de su familia, una amenaza cierta, inminente y grave de su derecho al mínimo vital, frente a la cual se requiere la adopción de medidas urgentes para evitar la consumación de un daño jurídico irreparable en la salud y en la integridad personal de sus hijos menores de edad, uno de ellos en proceso de gestación, y de su esposa, quien por su estado de embarazo requiere de cuidados especiales.
Se evidencia, en el caso particular del accionante y de su familia, la existencia de una amenaza cierta, inminente y grave, en la medida que (i) existe una certeza razonable sobre la ocurrencia de la vulneración del mínimo vital de la madre gestante, los dos menores y del accionante, dadas las dificultades económicas relatadas para cubrir sus necesidades básicas y (ii) que el mínimo vital es un bien especialmente protegido por la Constitución y resulta altamente significativo para el accionante y su familia.
Se concluye entonces que la existencia en el caso objeto de revisión de un perjuicio cierto, inminente, grave y que requiere de medidas urgentes para prevenir la ocurrencia de un daño jurídico irreparable, hace procedente la acción de tutela interpuesta, a pesar de la existencia de otros mecanismos judiciales que permitirían exigirle a las entidades demandadas, que corrijan el error que han cometido, al catalogar como extemporánea la presentación del crédito laboral del accionante en la liquidación del DADIMA.
4. Es violatorio del derecho fundamental al debido proceso darle efectos retroactivos, no previstos por la Corte Constitucional en la sentencia, a la declaratoria de inexequibilidad de una norma que no es sancionatoria.
En la demanda, el accionante afirma que el artículo 22 de la Ley 819 de 2003[21] era la norma que regía el término para la presentación de créditos laborales ante entidades públicas en liquidación, para el 17 de mayo de 2003, fecha en la que se publicó el último aviso convocando a los acreedores del Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Barranquilla (DADIMA) en liquidación.
Esta afirmación, junto con la fecha de publicación del aviso, no fueron controvertidas por el DADIMA en liquidación ni por la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla dentro del trámite gubernativo que inició el accionante ante estas entidades, previa la presentación de la acción de tutela que se revisa, ni dentro del trámite de la misma[22].
En la respuesta dada el 19 de octubre de 2004 por las entidades demandadas, al derecho de petición presentado por el accionante, mediante el que pretendía que se le expusieran las razones que fundamentaron la declaratoria de extemporaneidad de su crédito laboral, estas entidades no controvirtieron que el último aviso haya sido publicado el 17 de mayo de 2003, ni que para tal fecha, la norma aplicable respecto a los plazos para la presentación de los créditos era el artículo 22 de la Ley 819 de 2003.
Por el contrario, fundamentaron la extemporaneidad de la presentación del crédito del accionante en el hecho que ocho meses después a su radicación, la Corte Constitucional, en la sentencia C-460 de 2004[23], declaró inexequible el mencionado artículo por no guardar unidad de materia con el resto de la Ley 819 de 2003[24].
Al revisar la citada sentencia de la Corte Constitucional se observa que esta Corporación no le dio efecto retroactivo a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 819 de 2003[25]. Por tal razón, los efectos de esta declaración rigen hacia el futuro, y no afectan las situaciones de hecho que con anterioridad se rigieron o debieron haberse regido por esta norma, máxime si las normas inconstitucionales obraban en el ámbito de trámites administrativos.
Se concluye entonces que el argumento presentado por las entidades demandadas para excluir el crédito laboral del accionante de la liquidación del DADIMA, no tiene sustento legal ni se deduce de la sentencia de la Corte.
La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha expuesto que las autoridades administrativas y judiciales están regidas por el principio de legalidad (Art. 123, inc 2 de la Constitución), y por tal razón, las decisiones que adopten en ejercicio de su cargo deben estar fundamentadas de manera objetiva y razonable.
Una actuación judicial o administrativa que contraríe estos principios vulnera el derecho fundamental al debido proceso de los ciudadanos afectados por la decisión.
Así lo expuso esta corporación en la sentencia T-079 de 1993 (MP: Eduardo Cifuentes Muñoz) en los siguientes términos:
“Una actuación de la autoridad pública se torna en una vía de hecho susceptible del control constitucional de la acción de tutela cuando la conducta del agente carece de fundamento objetivo, obedece a su sola voluntad o capricho y tiene como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales de la persona.
“Carece de fundamento objetivo la actuación manifiestamente contraria a la Constitución y a la Ley. La legitimidad de las decisiones estatales depende de su fundamentación objetiva y razonable. El principio de legalidad rige el ejercicio de las funciones públicas (CP art. 121), es condición de existencia de los empleos públicos (CP art. 122) y su desconocimiento genera la responsabilidad de los servidores públicos (CP arts. 6, 90). Una decisión de la autoridad no es constitucional solamente por el hecho de adoptarse en ejercicio de las funciones del cargo. Ella debe respetar la igualdad de todos ante la ley (CP art. 13), principio que le imprime a la actuación estatal su carácter razonable. Se trata de un verdadero límite sustancial a la discrecionalidad de los servidores públicos, quienes, en el desempeño de sus funciones, no pueden interpretar y aplicar arbitrariamente las normas, so pena de abandonar el ámbito del derecho y pasar a patrocinar simple y llanamente actuaciones de hecho contrarias al Estado de Derecho que les da su legitimidad.”[26]
En el caso objeto de revisión, la decisión adoptada por las entidades públicas DADIMA en liquidación y Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla, de excluir el crédito laboral del accionante del proceso liquidatorio de la primera entidad, no tiene un sustento legal ni se deduce de la sentencia antes citada de la Corte Constitucional. Por tal razón, esta actuación es contraria al principio de legalidad, y, con ello, violatoria del derecho fundamental al debido proceso del accionante.
De acuerdo con los hechos probados en la acción de tutela, el accionante cumplió con los requisitos legales para presentar su crédito en el proceso liquidatorio y para que éste fuera tenido en cuenta al interior del mismo.
Por tal razón, la protección del derecho fundamental al debido proceso del accionante, que será adoptada por esta Sala de Revisión, se referirá a este aspecto del trámite liquidatorio. La decisión sobre la categoría en la que será clasificada la acreencia del accionante, y la determinación final sobre su cuantía final, corresponde al liquidador de la entidad y no será abordada en esta sentencia de tutela.
En aras de proteger el derecho fundamental al debido proceso del señor Adolfo Munera Rincón, la Sala Tercera de Revisión ordenará al Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Barranquilla (DADIMA) en liquidación y a la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, incluya dentro de las deudas laborales del DADIMA en liquidación, la presentación del crédito efectuada por Adolfo Munera Rincón de manera oportuna según las normas vigentes en el momento en que dicha presentación se realizó.
En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,
RESUELVE:
Primero.- REVOCAR el fallo proferido por el Juzgado Octavo Civil Municipal de Barranquilla en el proceso T-1072733, mediante sentencia del diez (10) de diciembre de dos mil cuatro (2004) y CONCEDER la acción de tutela para la protección del derecho al debido proceso del señor Adolfo Munera Rincón.
Segundo.– ORDENAR al Departamento Administrativo Distrital del Medio Ambiente de Barranquilla (DADIMA) en liquidación y a la Superintendencia Distrital de Liquidaciones de Barranquilla que en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, incluya dentro de las deudas laborales del DADIMA en liquidación, la presentación del crédito efectuada por Adolfo Munera Rincón de manera oportuna según las normas vigentes en el momento en que dicha presentación se realizó.
Tercero.- ORDENAR a la Juez Octava Civil Municipal de Barranquilla, que en aras de garantizar la efectividad de la acción de tutela, notifique este fallo a las partes dentro de los tres días siguientes a su recepción.
Cuarto.- Líbrese por Secretaría General la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ
Secretaria General
