Sentencia T-928 Sistema general de riesgos profesionales

Instituto de Seguros Sociales A.R.P.

Magistrado Ponente:

Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil ocho (2008).

La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Rodrigo Escobar Gil, Mauricio González Cuervo y Marco Gerardo Monroy Cabra, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha pronunciado la siguiente,

SENTENCIA

en el proceso de revisión del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín, en relación con la acción de amparo constitucional instaurada por Elkin de Jesús Ruiz Parra contra  el Instituto de Seguros Sociales A.R.P.

I.       ANTECEDENTES.

1.      La solicitud.

El señor Elkin de Jesús Ruíz Parra presentó acción de tutela el día treinta (30) de Octubre de dos mil siete (2007) contra el Instituto de Seguros Sociales A.R.P., por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y justas, a la seguridad social,  al mínimo vital y al trabajo.

2.      Reseña Fáctica.

2.1. El actor, estando afiliado al Instituto de Seguros Sociales A.R.P., indicó que sufrió un accidente de trabajo el día 11 de julio de 2007, motivo por el cual fue atendido por Salud Total E.P.S. en el Hospital Universitario San Vicente IPS, el mismo día de ocurrencia de los hechos.

2.2. Con posterioridad fue incapacitado durante los períodos del 11 de julio al 9 de agosto de 2007, 10 al 24 de agosto de 2007, 25 de septiembre, 26 de septiembre al 25 de octubre de 2007, acumulando un total de 76 días de incapacidad.

2.3. El accionante comentó que la Administradora de Riesgos Profesionales del Instituto de Seguros Sociales se negó a reconocer las prestaciones económicas antes referidas, arguyendo que el empleador había cancelado tardíamente la cotización correspondiente al mes de junio, pues la fecha límite de pago era el 10 de julio de 2007, habiéndose pagado el 11 del mismo mes y año.

3.      Fundamentos de la acción.

El solicitante instauró la acción aseverando que ni él ni su familia periben ingreso alguno, encontrándose así en un estado de necesidad manifiesta y constituyéndose el pago de las incapacidades en el único medio del cual disponen para subsistir en condiciones dignas, todo lo cual lo obliga a recurrir al mecanismo tutelar, como única vía efectiva para hacer valer sus derechos.

De otra parte, sostuvo que la actuación del Instituto de Seguros Sociales A.R.P. desconoce su estado de incapacidad para laborar, teniendo derecho a la especial protección del Estado.

4.      Pretensiones del demandante.

El demandante solicita al juez de tutela que ordene al Instituto de Seguros Sociales A.R.P. reconocer y pagar de manera inmediata las incapacidades expedidas por Salud Total E.P.S.

5.      Oposición a la demanda de tutela.

5.1 Instituto de Seguros Sociales A.R.P.

La A.R.P. accionada sostuvo que al momento de ser reportado el accidente, no se había surtido el pago de la cotización del mes de junio de 2007, por lo que el mismo no tenía cobertura y, por consiguiente, el empleador estaba en la obligación de cubrir las incapacidades.

De otra parte, adujo que no existe claridad evidente en el proceso de calificación del origen de las contingencias, teniendo en cuenta que Salud Total E.P.S. no había realizado un pronunciamiento sobre la materia, siendo ellos los delegados para emitirlos en primera instancia, de acuerdo a los mandatos legales.

Conforme con lo anterior, consideró que el evento debía considerarse como de origen común, correspondiéndole el pago de las prestaciones económicas a la E.P.S. a la que está vinculado el accionante o, en su defecto, al empleador, atendiendo a la presunción del artículo 12 del Decreto 1295 de 1994, que establece que una contingencia es de origen común cuando no ha sido debidamente calificada.

5.2 Salud Total E.P.S.

Sostuvo que el señor Ruiz Parra sufrió accidente de trabajo el día 11 de julio de 2007 cuando se encontraba “pasando material entre 2 andamios, en una obra, de aproximadamente 4 pisos de altura, el andamio cedió y el usuario cayó, causándose entallamiento del calcáneo según tomografía axial computarizada”[1]

A su juicio, el Instituto de Seguros Sociales A.R.P reconoció el origen profesional del accidente, cuando sostuvo que no pagaría las incapacidades solicitadas por el accionante, por no haberse realizado la cotización correspondiente al mes de junio de 2007, el día 10 de julio como era debido, sino el 11 del mismo mes.

En ese sentido, afirmó que sería ilegal obligar a la E.P.S. a reconocer incapacidades por eventos catalogados como accidente de trabajo, sobre los cuales las A.R.P reconocen el cien por ciento (100%) del IBC, mientras que tratándose de incapacidades temporales derivadas de enfermedades comunes, cuyo pago corresponde a las empresas promotoras de salud, únicamente se reconoce el 66% del ingreso base de cotización.

Así las cosas, argumentó que existen pruebas suficientes que evidencian que las incapacidades cuyo pago solicita el señor Ruiz Parra se originaron en un accidente que sufrió mientras estaba a cargo de su empleador y, por tanto, el evento es de origen laboral debe ser cubierto por el Instituto de Seguros Sociales A.R.P.

II.    DECISIONES JUDICIALES QUE SE REVISAN.

1.      Primera instancia.

El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín, mediante proveído fechado siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008), resolvió denegar el amparo solicitado, bajo los argumentos que a continuación se exponen.

Para el a quo, la acción instaurada se dirige a que el Instituto de Seguros Sociales A.R.P reconozca las incapacidades por accidente de trabajo de acuerdo con la órdenes emanadas de Salud Total E.P.S., no obstante que no obra en el expediente la calificación del origen del accidente, razón por la que legalmente se debe considerar como de origen común y a cargo del empleador o de la E.P.S.

Por otra parte, adujo que no se encontraba probada ninguna de las situaciones excepcionales para que, por vía de tutela, se procediera a ordenar el pago de incapacidades, lo que aunado a la dubitación existente respecto del origen del accidente, impedía acceder al amparo deprecado por el señor Ruiz Parra.

El fallo en comento, no fue impugnado por ninguna de las partes.

2.     Material probatorio relevante en este caso.

Dentro del expediente contentivo de la presente acción de tutela, se encuentran como pruebas relevantes las siguientes:

a. Fotocopias de incapacidades ordenadas por Salud Total E.P.S.

b. Fotocopia de la respuesta del ISS A.R.P. al derecho de petición del empleador del señor Elkin de Jesús Ruiz Parra donde solicita el pago de incapacidades, adiada 24 de septiembre de 2007.

c. Fotocopia del documento en el que el ISS A.R.P. informa que no accederá al pago de incapacidades solicitado.

d. Fotocopia del derecho de petición enviado por el empleador del señor Elkin de Jesús Ruiz Parra al ISS A.R.P, con recibido del 14 de septiembre de 2007.

e. Fotocopia del pago realizado a la A.R.P

f. Fotocopia de la Cédula de Ciudadanía del accionante.

III.    FUNDAMENTOS JURIDICOS

1. Competencia

A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2.      Procedibilidad de la Acción de Tutela

2.1.   Legitimación activa

El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En el presente caso, el señor Elkin de Jesús Ruíz Parra actúa en defensa de sus derechos e intereses, razón por la que se encuentra legitimado para presentar la acción.

2.2.   Legitimación pasiva

La entidad accionada es un establecimiento del orden nacional de carácter público, por lo tanto, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, se encuentra legitimada como parte pasiva en el presente proceso de tutela.

No obstante, es necesario anotar que para la época en que se profiere la presente sentencia, el Instituto de Seguros Sociales A.R.P. cedió sus activos, pasivos y contratos  a favor de La Previsora Vida S.A. A.R.P., cesión que fue aprobada por la Superintendencia Financiera mediante Resolución 1293 de agosto 11 de 2008. En tal sentido, es dicha entidad la encargada de asumir los compromisos adquiridos por el ISS A.R.P. con sus afiliados.

3.      Problema Jurídico

En el asunto sub-examine, corresponde a esta Sala determinar si la negativa del Instituto de Seguros Sociales A.R.P a pagar las incapacidades reconocidas por Salud Total E.P.S, vulnera los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas y justas, a la seguridad social,  al mínimo vital y al trabajo del señor Elkin de Jesús Ruiz Parra.

Para tal efecto, la Sala estudiará jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la seguridad social en conexidad con el derecho a la vida en condiciones dignas y justas, así como jurisprudencia relacionada con el pago de incapacidades médicas por vía de tutela y la figura del allanamiento a la mora.

4. Procedencia de la Acción de Tutela para obtener el pago de incapacidades y presunción de afectación del mínimo vital. Reiteración de Jurisprudencia.

En múltiples oportunidades, esta Corporación ha hecho hincapié en que la acción de tutela persigue la protección de los derechos fundamentales que se ven violentados por las actuaciones u omisiones de autoridades públicas, no obstante lo cual, excepcionalmente, a través de tan expedito mecanismo es posible salvaguardar derechos económicos y sociales que a pesar de no tener la categoría de fundamentales, se encuentran en conexidad con aquellos o cuentan con un desarrollo legal y reglamentario tal que permite su exigibilidad inmediata al Estado.

Dentro de los derechos de tipo económico, social y cultural, se encuentra el derecho a la seguridad social que comprende una serie de regímenes generales en materia de pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios que buscan amparar las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez, la muerte  y los riesgos de salud, garantizando así la obtención de una calidad de vida con sujeción al principio de dignidad humana[2].

En tal sentido y específicamente respecto de los riesgos profesionales, esta Corporación ha accedido al reconocimiento de prestaciones económicas por encontrar que de éstas dependían derechos fundamentales como la vida en condiciones dignas o el mínimo vital. Así por ejemplo, el derecho al pago de subsidios por incapacidades temporales derivadas de contingencias de origen profesional, ha sido protegido por vía tutelar en los siguientes términos:

“(… )el pago de incapacidades laborales sustituye al salario durante el tiempo en que el trabajador permanece retirado de sus labores por enfermedad debidamente certificada, según las disposiciones legales. Entonces, no solamente se constituye en una forma de remuneración del trabajo sino en garantía para la salud del trabajador, quien podrá recuperarse satisfactoriamente, como lo exige su dignidad humana, sin tener que preocuparse por reincorporarse de manera anticipada a sus actividades habituales con el objeto de ganar, por días laborados, su sustento y el de su familia. [Por consiguiente] (…) el no pago de una incapacidad médica constituye, en principio, el desconocimiento de un derecho de índole laboral, pero puede generar, además, la violación de derechos fundamentales cuando ese ingreso es la única fuente de subsistencia para una persona y su familia. No sólo se atenta contra el derecho al trabajo en cuanto se hacen indignas las condiciones del mismo sino que también se puede afectar directamente la salud y en casos extremos poner en peligro la vida, si la persona se siente obligada a interrumpir su licencia por enfermedad y a reiniciar sus labores para suministrar el necesario sustento a los suyos”[3].

Acorde con lo anterior y cuando quiera que se evidencie que el no pago de prestaciones económicas representa la afectación de derechos fundamentales como la vida en condiciones dignas o el mínimo vital, para cuya protección los medios ordinarios de defensa aparezcan ineficaces por la urgencia del asunto, la acción de tutela será procedente y el juez de tutela deberá estudiar cuidadosamente cada una de las pruebas procesales para definir si es viable o no conceder el amparo.

5. Sistema General de Riesgos Profesionales e Incapacidades Temporales. Reiteración de Jurisprudencia.

De conformidad con el artículo 8° de la Ley 100 de 1993, el Sistema General de Riesgos Profesionales hace parte, junto con los regímenes generales de Salud y Pensiones, del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud, estando su organización, administración y prestaciones reglamentadas en el Decreto 1295 de 1994 y en la Ley 776 de 2002.

El artículo primero del Decreto 1295/94 define al Sistema General de Riesgos Profesionales como el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencias del trabajo que desarrollan. La afiliación a este Sistema es de carácter obligatorio para los trabajadores dependientes vinculados mediante contrato de trabajo o servidores públicos, siendo obligación del empleador realizarla y asumir el costo total de las cotizaciones cuyo valor se fija de acuerdo con criterios como la actividad económica que desarrolla la empresa, su nivel de siniestralidad, el cumplimiento de las políticas ocupacionales, entre otras[6].

Igualmente, el Decreto en comento se ocupa de definir las figuras de accidente de trabajo y enfermedad profesional, siendo la primera aquel suceso repentino que sobreviene en razón o con ocasión del trabajo o durante la ejecución de órdenes del empleador y que produce en el trabajador una lesión orgánica, una perturbación funcional, la invalidez o la muerte; mientras que la segunda es aquella patología que sobreviene directamente del trabajo que desempeña el empleado o de las condiciones en que se ha visto obligado a desempeñarlo y que ha sido catalogada como enfermedad profesional por el Gobierno Nacional.[7]

Por otra parte, el artículo 7° del Decreto 1295/94 establece que todo trabajador que sufra una enfermedad profesional o accidente de trabajo tiene derecho al pago de prestaciones económicas como el subsidio por incapacidad temporal, la indemnización por incapacidad permanente parcial, la pensión de invalidez o la pensión de sobrevivientes, según sea el caso y atendiendo al porcentaje de pérdida de capacidad laboral. Concretamente, y para lo que interesa al asunto bajo estudio, por incapacidad temporal se entiende  aquella que según el cuadro agudo de la enfermedad o lesión que presente el trabajador, le impide desempeñar su actividad laboral por un tiempo determinado[8].

Las incapacidades temporales deben ser declaradas por el médico tratante adscrito a la Empresa Promotora de Salud a la que se encuentra afiliado el trabajador y una vez se han definido, le otorgan derecho a obtener un subsidio equivalente al 100% de su salario base de cotización que se pagará desde el día siguiente a la ocurrencia del accidente y hasta tanto se recupere o rehabilite o, en caso contrario, se declare su incapacidad permanente parcial o su invalidez.[9]

Ahora bien, según lo reglado por el artículo 1° de la Ley 776/02 y por el artículo 80 del Decreto 1295/94 corresponde a las administradoras de riesgos profesionales reconocer y pagar las prestaciones asistenciales y económicas derivadas de un accidente de trabajo o enfermedad profesional en forma oportuna, con excepción de aquellos casos en los que el empleador debe asumir directamente la responsabilidad del cubrimiento de los riesgos profesionales por no afiliar a sus trabajadores a una A.R.P. o por incurrir en el no pago de dos o más cotizaciones periódicas, generando la desafiliación (D. 1295/94, art. 16).

6. Allanamiento a la mora. Reiteración de Jurisprudencia.

La teoría del allanamiento a la mora fue aplicada en un primer momento en asuntos relacionados con el pago de la licencia de maternidad. En tales oportunidades, la Corte consideró que si una empresa promotora de salud no alegaba la mora en el pago de las cotizaciones al Sistema de Salud, posteriormente no podía acudir a ese argumento para oponerse al pago de la prestación económica solicitada, toda vez que sería tanto como alegar su propia negligencia al no hacer uso de las herramientas jurídicas existentes para reclamar al empleador o al trabajador independiente el pago oportuno de las cotizaciones.[10]

Ulteriormente, mediante Sentencia T-413 de 2004 esta Corporación sostuvo que la tesis del allanamiento a la mora era susceptible de aplicación en cuestiones relacionadas con la negativa de las E.P.S. y A.R.S. a cancelar a los trabajadores incapacidades derivadas de contingencias de origen común o profesional. En dicha providencia, se expuso que entre la renuencia al pago de una licencia de maternidad y de una incapacidad laboral existían tres elementos comunes: (i) vulneración del mínimo vital del accionante por el no pago oportuno de una acreencia de tipo laboral, (ii) actuación contraria a la buena fe por parte de la entidad promotora de salud al no haber requerido oportunamente al empleador para el pago oportuno del aporte, y (iii) pago efectivo, aunque tardío, de los aportes en salud [o al sistema de riesgos profesionales].

Así las cosas, la tesis del allanamiento a la mora puede ser plenamente aplicada, mutatis mutandi, dentro del Sistema General de Riesgos Profesionales, máxime cuando encuentra sustento en el artículo 23 del Decreto 1295 de 1994, que dispone que en caso de mora en el pago de las cotizaciones obligatorias corresponde a las A.R.P. adelantar las acciones de cobro con motivo del incumplimiento del deber del empleador.

Realizadas las anteriores consideraciones generales, la Sala procederá a darles aplicación en punto al caso que sometido a revisión.

7. Caso Concreto.

El señor Elkin de Jesús Ruiz Parra formuló acción de tutela contra la A.R.P. del Instituto de Seguros Sociales (hoy la Previsora Vida S.A. A.R.P.), como quiera que dicha entidad no accedió a cancelarle las incapacidades médicas generadas con ocasión de un accidente de trabajo que sufrió el día 11 de julio de 2007. Por su parte, la entidad demandada alega que no es posible acceder a las pretensiones del señor Ruiz Parra, por cuanto al momento de ocurrir el evento no existía pago del mes de junio de 2007 y porque la E.P.S. a la cual pertenece el accionante no ha definido el evento como profesional.

Conforme a lo anterior, esta Sala entrará a estudiar las razones expuestas por el ISS A.R.P. a la luz de las consideraciones expuestas en los capítulos precedentes.

Frente al argumento de que las cotizaciones al sistema de riesgos profesionales fueron realizadas extemporáneamente por parte del empleador del señor Ruiz Parra y que, por tanto, no es posible acceder al desembolso de las incapacidades debidamente ordenadas por el médico adscrito a la E.P.S. a la que pertenece el actor, ha de tenerse en cuenta que el ISS adujo lo siguiente: “no existe registro de pagos de aportes por el trabajador por el mes de junio de 2007 fecha límite de pago el 10 de julio de 2007 y fue pagado el 11 de julio de 2007 posterior al evento. En el momento que no existan pagos de aportes, las prestaciones económicas y asistenciales derivadas del evento en mención deberán ser cubiertas en su totalidad por el patrón (…)”.

Se concluye entonces que la extemporaneidad que pretexta la parte accionada se traduce en un día de retraso en el pago de los aportes de riesgos profesionales, sin que se evidencie que la A.R.P. hubiese emitido pronunciamiento alguno sobre la mora al recibir los aportes un día después al fijado como fecha límite de pago, de modo que se predica la configuración del allanamiento a la mora y, en consecuencia, dicho argumento no resulta válido para negarse al reconocimiento de la prestación económica pretendida.

Ahora bien, en lo tocante a la falta de calificación del evento como accidente de trabajo por parte de la empresa promotora de salud a la que está afiliado el señor Elkin de Jesús Ruiz Parra, la Sala disiente, como quiera que, en contra de lo expuesto por el ISS A.R.P., Salud Total E.P.S. sí definió el evento presentado por el accionante como accidente de trabajo. En efecto, así lo sustenta en su escrito de contestación a la tutela cuando expone que en la historia clínica del paciente aparece:

“Paciente de 47 años. Antigüedad de 17 semanas en el Sistema General de Seguridad Social, solamente con Salud Total. El pasado 11 de julio de 2007, pasando material entre dos andamios, en una obra, de aproximadamente 4 pisos de altura, el andamio cedió y el usuario cayó, causándose entallamiento del calcáneo según tomografía axial computarizada. Atendido inicialmente en Hospital Universitario San Vicente de Paul con autorizaciones de la ARP Seguro Social”

Igualmente, en las incapacidades expedidas por Salud Total E.P.S se reseña “Accidente de Trabajo” como origen del servicio, de donde la Sala infiere que el evento ocurrido al accionante fue efectivamente definido por la entidad.

Ahora, aún si en gracia de discusión se aceptara que el accidente no fue calificado por la E.P.S.,  la administradora de riesgos profesionales omitió brindar esa información a los interesados, pues cuando fue requerida para desembolsar el valor de las incapacidades indicó que no era posible por cuanto al momento del accidente no se había pagado el mes de junio de 2007, más nunca arguyó que el evento no había sido debidamente calificado como de origen profesional, suscitando así confusión al usuario.

A las consideraciones precedentes, es menester aunar la especial situación del señor Elkin de Jesús Ruiz Parra quien laboraba como obrero en una obra de construcción y devengaba un salario mínimo[11], de donde se presume que la negativa del ISS A.R.P. de cancelar las incapacidades generadas, conllevó la afectación de su derecho fundamental al mínimo vital, pues éstas constituían su única posibilidad de percibir ingresos durante el período de recuperación y rehabilitación de su patología.

Entonces, dado que existió un allanamiento a la mora y que el accidente padecido por la parte actora fue efectivamente calificado como de origen profesional por Salud Total E.P.S., esta Sala accederá a las pretensiones del señor Ruiz Parra y, en consecuencia, ordenará al ISS (hoy Previsora Vida S.A. A.R.P.) que proceda a desembolsar el valor del subsidio por incapacidad temporal a que tiene derecho el accionante, cancelando los intereses moratorios a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en el último inciso del parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 776 de 2002[12].

IV. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR el fallo proferido el siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008) por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Medellín y, en su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital y al trabajo invocados por el señor Elkin de Jesús Ruiz Parra dentro de la acción de tutela promovida contra la el Instituto de Seguros Sociales A.R.P.

SEGUNDO. ORDENAR al representante legal del Instituto de Seguros Sociales A.R.P. (hoy La Previsora Vida S.A. A.R.P.), que en el término de cuarenta y ocho horas (48) horas, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, proceda a desembolsar a favor del señor Elkin de Jesús Ruiz Parra el pago correspondiente a las incapacidades temporales expedidas por Salud Total E.P.S., en un porcentaje igual al ciento por ciento (100%) del ingreso base de cotización del trabajador junto con los intereses moratorios a que haya lugar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 776 de 2002.

TERCERO. Por Secretaría, líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General