Sentencia T-741/10
14 de Septiembre de 2010
Corte Constitucional
Reliquidez de Pension de Vejez
Sentencia T-741/10
Referencia: expediente T-2.603.141.
Acción de tutela instaurada por Clara Elsa Villalba de Sandoval contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
Magistrado Ponente:
Dr. HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Bogotá D.C.catorce (14) de septiembre de dos mil diez (2010).
La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los Magistrados Luís Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa y Humberto Antonio Sierra Porto, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Nacional y en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente.
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la acción de tutela instaurada por Clara Elsa Villalba de Sandoval contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
I. ANTECEDENTES
El pasado diecinueve (19) de junio de dos mil nueve (2009) la ciudadana Clara Elsa Villalba de Sandoval interpuso acción de tutela ante la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca solicitando el amparo de su derecho fundamental a la seguridad social, el cual, en su opinión, ha sido vulnerado por el Ministerio de relaciones Exteriores.
De acuerdo con la solicitud de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, la accionante sustenta su pretensión en los siguientes
Hechos
1.- Clara Elsa Villalba de Sandoval, de 65 años, prestó sus servicios desde el 23 de noviembre de 1998 hasta el 22 de noviembre de 1999, en el cargo de Consejera Grado Ocupacional 4EX en las Embajadas de Colombia ante la Unión Europea, el Reino de Bélgica y el Gran Ducado de Luxemburgo. Posteriormente, fue nombrada como Ministra Plenipotenciaria 6XE de las Embajadas del Reino de Bélgica y el Gran Ducado de Luxemburgo, cargo en el que se desempeñó desde el 22 de noviembre 1999 hasta el 29 de enero de 2003.
2.- El 11 de abril de 2003 elevó solicitud ante el Instituto de Seguros Sociales para el reconocimiento de su pensión de vejez. Dicha entidad mediante Resolución 00228 de 2004, reconoció dicha prestación a favor de la actora por la suma de tres millones cuatrocientos cuarenta y ocho mil cuatrocientos un pesos ($ 3.448.401).
3.- El 15 de marzo de 2005 la accionante solicitó al Instituto de Seguros Sociales la reliquidación de su pensión de vejez, por cuanto la mencionada prestación había sido liquidada de acuerdo con el artículo 57 del Decreto-Ley 10 de 1992, el cual establece: "Las prestaciones sociales de los funcionarios del servicio exterior, a excepción de los administrativos locales, se liquidarán y se pagarán con base en las asignaciones del cargo equivalente en el servicio interno del Ministerio de Relaciones Exteriores", y no con el salario real que la demandante devengaba.
Aunado a lo anterior, señala la accionante que el artículo 57 del Decreto-Ley 10 de 1992 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 173 de 2004.
4.- La actora presentó demanda ordinaria laboral contra el Instituto de Seguros Sociales con el propósito de que fuera reliquidada su pensión de vejez. El Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá mediante sentencia del 16 de mayo de 2008 accedió a las pretensiones de la accionante.
5.- La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá mediante sentencia de 16 de mayo de 2009 revocó la decisión del ad-quo, por cuanto la liquidación que realizó el Instituto de Seguros Sociales se hizo de acuerdo con los aportes efectuados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por ello "si el salario reportado al Instituto, fue menor al que devengó, como lo aduce la actora, la responsabilidad recaería sobre el empleador a quien podrá reclamar los eventuales derechos que se deriven de la irregularidad en los aportes al Sistema".
6.- El 11 de julio de 2007, la demandante solicitó al Ministerio de Relaciones Exteriores que: "se ordene hacer la remisión de aportes de cotización para pensión de vejez con destino al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES teniendo como INGRESO BASE DE COTIZACION LOS SALARIOS REALMENTE DEVENGADOS" y que por tanto "se cancele al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES el valor de los aportes de cotización que corresponden". La mencionada solicitud no recibió respuesta alguna por parte del Ministerio.
Solicitud de Tutela
7.- Con fundamento en los hechos narrados, la ciudadana Clara Elsa Villalba de Sandoval solicitó la protección de su derecho fundamental a la seguridad social que considera vulnerado por la entidad demandada al realizar aportes al Sistema de Seguridad en Pensiones con un salario inferior al realmente devengado.
Respuesta de la entidad demandada
8.- La parte accionada por medio de escrito del 1 de julio de 2009 respondió la acción de tutela de la referencia, y solicitó denegar el recurso de amparo.
9.-Indicó que el Ministerio de Relaciones Exteriores realizó los aportes al Sistema de Seguridad Social de Pensiones conforme al artículo 57 del Decreto-Ley 10 de 1992, el literal a del articulo 65 del Decreto-Ley 274 de 2000 y el parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 797 de 2003, normas que se encontraban vigentes al momento de la realización de las cotizaciones.
10.- Adicionalmente, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción en curso por cuanto la actora cuenta con otro mecanismo de defensa judicial.
Decisiones judiciales objeto de revisión
Sentencia de primera instancia
11.- La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente el amparo incoado pues consideró que al estar devengando la actora una pensión que asciende a tres millones seiscientos setenta y dos mil doscientos dos pesos ($3.672.202), en el presente evento no se configura una afectación al mínimo vital que haga procedente la acción.
Impugnación
12.- La accionante impugnó la decisión proferida por la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el objetivo de que revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se le concedan sus pretensiones.
Sentencia de segunda instancia
16. La Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la sentencia proferida por el ad quo y en su lugar ordenó al Ministerio de Relaciones Exteriores diera respuesta a la solicitud elevada por la petente el día 11 de julio de 2007.
II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
1.- Es competente esta Sala de la Corte Constitucional para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.
2. Problema jurídico
2.- En atención a lo expuesto, esta Sala de Revisión debe determinar si el Ministerio de Relaciones Exteriores vulneró el derecho fundamental a la seguridad social de la señora Clara Elsa Villalba de Sandoval al realizar aportes al Sistema de Seguridad en Pensiones con un salario inferior al realmente devengado.
A fin de resolver el asunto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes tópicos: (i) la se guridad social como derecho constitucional fundamental y su protección por medio de la acción de tutela; (ii) el ingreso base de cotización de los funcionarios que han prestado sus servicios en el Ministerio de Relaciones Exteriores; (iii) la procedencia de la acción de tutela; y (iv) el caso concreto.
La protección que le otorga el ordenamiento constitucional al derecho a la seguridad social se complementa y fortalece por lo dispuesto en el ámbito internacional pues son varios los instrumentos internacionales que reconocen el derecho de las personas a la seguridad social
. El artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos de la Persona afirma que:
"Artículo XVI. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia".
Así mismo se encuentra estipulado en el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Sociales y Culturales:
"Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social".
De manera similar, el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prescribe:
"Artículo 9. Derecho a la Seguridad Social. 1. Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes".
Existen facetas prestacionales de los derechos fundamentales - sean éstos civiles, políticos, económicos, sociales o culturales -, como el derecho a la pensión de vejez, cuya implementación política, legislativa, económica y técnica es más exigente que la de otras y depende de fuertes erogaciones económicas en un contexto de escasez de recursos. Esto supone que algunas veces sea necesario adoptar políticas legislativas y/o reglamentarias para determinar específicamente las prestaciones exigibles y las condiciones para acceder a las mismas, las instituciones obligadas a brindarlas y su forma de financiación, teniendo en cuenta que se debe atender, de modo prioritario, a quienes más lo necesitan. Sobra decir que, en esta tarea, el legislador y la administración deben respetar los mandatos constitucionales y los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia que hacen parte del bloque de constitucionalidad, para lo cual deben tener en cuenta las interpretaciones que los órganos autorizados han hecho sobre el alcance de los derechos que reconocen estas normas .
La necesidad del desarrollo político, reglamentario y técnico no determina que estos derechos pierdan su carácter fundamental, pero sí tiene repercusiones en la posibilidad de protegerlos mediante la acción de tutela pues la indeterminación de algunas de sus facetas prestacionales dificulta establecer con exactitud, en un caso concreto, quién es el sujeto obligado, quien es el titular y cual es el contenido prestacional constitucionalmente determinado.
En este sentido, la Corte ha señalado que sólo una vez adoptadas las medidas de orden legislativo y reglamentario, si se cumplen los requisitos previstos en estos escenarios, las personas pueden acudir a la acción de tutela para lograr la efectiva protección de estos derechos fundamentales cuando quiera que este se encuentre amenazado de vulneración o haya sido conculcado , previo análisis de los requisitos de procedibilidad de este mecanismo constitucional.
La procedencia de la acción de tutela
Esta Corporación en reiterada jurisprudencia ha manifestado que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, deben solucionarse por medio de los recursos ordinarios que el legislador tiene previstos para tal fin . Por tanto, la tutela procede sólo en los casos que señale el ordenamiento jurídico, y no es suficiente que se alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, para que se legitime automáticamente su procedencia.
Lo anterior se ha sostenido toda vez que el inciso 3° del artículo 86 de la Constitución Política condiciona la procedencia del amparo constitucional a: (i) la inexistencia de otros medios de defensa judicial que resulten eficaces e idóneos para garantizar dicha protección; y (ii) la inminencia de un perjuicio irremediable que justifique su trámite transitorio para la protección de los derechos fundamentales .
Refiriéndose al primero de los requisitos enunciados, la Corte Constitucional, ha expuesto:
"4. La existencia de otro medio judicial de defensa idóneo.
Como dispone el artículo 86 de la Constitución Política la acción de tutela `solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable`.
Al respecto, la Corte ha sido enfática en que la procedencia de la tutela está sujeta a la ineficacia del medio de defensa judicial ordinario, ya que este puede ser suficiente para restablecer el derecho atacado, situación que solo podrá determinarse por el juez de tutela, en el caso concreto y frente a los hechos y material probatorio correspondiente.
En cuanto al segundo, esta Corporación ha señalado que la acción de tutela procederá como mecanismo transitorio, a pesar de la existencia de un medio judicial ordinario idóneo y eficaz, cuando es necesaria para evitar un perjuicio irremediable.
Respecto del concepto de perjuicio irremediable ha señalado esta Corporación, que éste debe ser: (i) inminente; (ii) que la afectación al derecho fundamental invocado sea de gran intensidad; (iii) que las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio han de ser urgentes, por lo que ha hay que entrar a actuar de inmediato; y (iv) que la acción de tutela ha de ser impostergable, en tanto necesaria para restablecer el derecho.
Así las cosas, únicamente ante la presencia de alguno de los dos supuestos explicados la acción de tutela es procedente y la autoridad judicial debe estudiar entonces si se existe una violación o amenaza al derecho fundamental.
El caso concreto
En el presente asunto, la señora Clara Elsa Villalba de Sandoval considera vulnerado su derecho fundamental a la seguridad social por el Ministerio de Relaciones Exteriores, por cuanto dicha entidad realizó los aportes al Sistema de Seguridad en Pensiones con el salario previsto para los cargos de equivalencia en la planta interna del referido ministerio y no con el salario que realmente devengaba.
Esta Sala considera que, en esta oportunidad, el mecanismo ordinario resulta idóneo y eficaz según los factores valorados por la jurisprudencia constitucional, pues la acción ante la jurisdicción contencioso administrativa es capaz de establecer si la conducta desplegada por el Ministerio de Relaciones Exteriores constituye una infracción al Sistema de Seguridad Social y de ser así, puede ordenarle al referido ministerio que haga los aportes de acuerdo con el salario realmente devengado y no con el establecido para un cargo equivalente en la planta interna de dicha entidad y con ello hacer cesar la violación.
En este sentido, esta Corporación en sentencia T-324 de 2005, no accedió al amparo solicitado por la demandante que había prestado sus servicios como funcionaria de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores, en condición de Cónsul General de Colombia en la ciudad de San Francisco (Estados Unidos) entre el 9 de julio de 1998 y el 28 de enero de 2003 y a la cual se le reconoció y liquidó la pensión de vejez, no con base en el salario realmente devengado por ella, sino con base en el sueldo de cargos equivalentes en la planta interna del Ministerio. En esta oportunidad la Sala Séptima de Revisión indico:
"la percepción de una mesada pensional que supera los once (11) salarios mínimo mensuales legales vigentes, demuestra a todas luces que no existe una afectación al mínimo vital, máxime cuando la misma accionante no sólo no aporta prueba alguna que así lo demuestre, sino que se limita a hacer una ligera apreciación en relación con la limitación que podría producirse en sus hábitos de vida, sin que por ello se puede deducir que su mínimo vital y las condiciones mínimas de vida a que tiene derecho todo ser humano para no ver afectada su dignidad, ni su mínimo vital se vulneren por el monto de la mesada pensional que percibe en la actualidad."
A la misma conclusión llegó este Tribunal en sentencia T-1150 de 2005, en el caso de él ex-Embajador Extraordinario y Plenipotenciario ante el Gobierno de Irán, al cual también le fue reconocida su pensión de jubilación conforme al salario establecido para la planta interna de los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores y no con el realmente devengado. En esta providencia se señalo; "del expediente no se advierte que el mínimo de condiciones de vida digna, la alimentación, la educación, la salud, el vestido y la recreación del actor se vean afectados a tal grado, que configuren un perjuicio irremediable y que hagan ineficaz el otro medio de defensa judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa con que cuenta el actor para controvertir los actos administrativos que sustentan la negativa de la entidad demandada a reliquidar la pensión de vejez en los términos solicitados por el actor".
Respecto a la petición elevada por la demandante al Ministerio de Relaciones Exteriores el 11 de julio de 2007, a la cual no se le ha dado respuesta. Esta Sala concuerda con el juez de segunda instancia que esta omisión por parte de la entidad demandada genera una vulneración al derecho de petición de la actora, por lo que confirmara la decisión adoptada por esta instancia respecto de este asunto.
De acuerdo con lo anterior, la Sala de Revisión confirmara la decisión proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en segunda instancia, en la cual se tuteló el derecho de petición de la parte accionante y declarará improcedente respecto del resto del asunto la acción de tutela incoada por la señora Clara Elsa Villalba de Sandoval contra el Ministerio de Relaciones Exteriores.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Primero.- CONFIRMAR la decisión proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en segunda instancia, en la cual se tuteló el derecho de petición de la parte accionante.
Segundo.- DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Clara Elsa Villalba de Sandoval contra el Ministerio de Relaciones Exteriores respecto al resto del asunto.
Tercero .- Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifíquese, comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO
Magistrado
