La Corte Constitucional encontró que en el trámite de la Ley 1430 de 2010 no se configuraron los vicios de forma alegados respecto del trámite de debate y aprobación del informe de conciliación y su aclaración.

Sentencia C-076/12

Corte Constitucional de Colombia

La Corte Constitucional encontró que en el trámite de la Ley 1430 de 2010 no se configuraron los vicios de forma alegados respecto del trámite de debate y aprobación del informe de conciliación y su aclaración. De igual modo, determinó que no existe una vulneración del principio de irretroactividad tributaria

1. Norma acusada

Ley 1430 de 2010 (diciembre 29) “Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad”.

Adicionalmente, se acusó de manera parcial el parágrafo 3º de la Ley 1430 de 2010, cuyo texto es:

ARTÍCULO 1o. ELIMINACIÓN DEDUCCIÓN ESPECIAL POR INVERSIÓN EN ACTIVOS FIJOS REALES PRODUCTIVOS. Adiciónase el siguiente parágrafo al artículo 158-3 del Estatuto Tributario:

PARÁGRAFO 3o. A partir del año gravable 2011, ningún contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios podrá hacer uso de la deducción de que trata este artículo.

Quienes con anterioridad al 1o de noviembre de 2010 hayan presentado solicitud de contratos de estabilidad jurídica, incluyendo estabilizar la deducción por inversión en activos fijos a que se refiere el presente artículo y cuya prima sea fijada con base en el valor total de la inversión objeto de estabilidad, podrán suscribir contrato de estabilidad jurídica en el que se incluya dicha deducción. En estos casos, el término de la estabilidad jurídica de la deducción especial no podrá ser superior tres (3) años”.

2. Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 respecto del cargo por incumplimiento del requisito de publicación del informe de conciliación con por lo menos un día de antelación, consagrado en el artículo 161 de la Constitución.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 por el cargo de vulneración del artículo 182 del Reglamento del Congreso.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 por el cargo de ausencia de debate del informe de conciliación en los términos exigidos por el artículo 161 de la Constitución.

Cuarto.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-822 de 02 de noviembre de 2011 en relación con los cargos de falta de publicación con un día de antelación y alcance sustancial de la aclaración presentada al informe de conciliación en el procedimiento legislativo de la Ley 1430 de 2010.

Quinto.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 con relación a los cargos de ausencia de debate y aprobación por una minoría de la aclaración presentada al informe de conciliación en el procedimiento legislativo de la Ley 1430 de 2010.

Sexto.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1430 de 2010 respecto de la presunta vulneración del artículo 187 del Reglamento del Congreso por la conformación de la Comisión Accidental de Conciliación en el trámite legislativo de la Ley 1430 de 2010.

Séptimo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “A partir del año gravable 2011” contenida en el artículo 1º de la Ley 1430 de 2010, por los cargos ahora estudiados.

3. Fundamentos de la decisión

Respecto del primer cargo, la Corte Constitucional estableció que no existían elementos que demostraran la existencia de una actuación contraria al artículo 161 de la Constitución. Encontró que la demanda no genera certeza respecto de una fecha de publicación diferente a la que figura en las respectivas Gacetas del Congreso. En efecto, el artículo 161 de la Carta Política exige que el informe de conciliación se publique, por lo menos, con un día de antelación a su discusión y votación; el informe de conciliación del proyecto 174 de 2010 del Senado de la República y 124 de 2010 de la Cámara de Representantes aparece publicado en las Gacetas del Congreso 1103 y 1104, ambas del 15 de diciembre de 2010, mientras que la sesión en la que se discutió y votó el informe tuvo lugar el 16 de diciembre de ese año, es decir, un día después de la publicación del mismo. La demandante afirma que se presentó un vicio de procedimiento en razón a que el informe de conciliación no fue publicado el 15 de diciembre, sino el 16 de diciembre de 2010, lo cual iría en contra del artículo 161 de la Constitución; sin embargo, no se aporta prueba suficiente e inequívoca que demuestre la veracidad de su afirmación, razón por la cual la Corte tuvo como fecha de publicación del informe de conciliación la de la Gaceta del Congreso en que éste aparecía. En consecuencia, la Corte procedió a declarar la exequibilidad de la Ley 1430 de 2010 respecto del cargo estudiado.

En el segundo cargo, la Corte determinó que la no elaboración del informe por parte del grupo de ponentes para el segundo debate de cada Cámara no desconoció lo preceptuado por el artículo 182 del Reglamento del Congreso. Advirtió la Sala que el artículo 182 de la Ley 5ª de 1992 busca proteger el principio de publicidad, mediante la elaboración de un informe dirigido a la Cámara que debatirá el proyecto en segundo lugar, es decir, que realizará el tercero y cuarto debate dentro de un procedimiento legislativo. Siendo éste el fin que busca la exigencia reglamentaria, es claro que la misma no se aplica para procedimientos legislativos en los que, en razón a que las comisiones permanentes sesionaron conjuntamente, ninguna de las plenarias debate sobre lo decidido por la otra, sino, exclusivamente, sobre el texto acordado por las comisiones permanentes; siendo probable, incluso, que los debates de plenaria sean concomitantes o al menos cercanos en el tiempo. Por esta razón, en estos casos no tiene sentido exigir que el ponente de segundo debate en alguna de las cámaras redacte un informe final con destino a la otra cámara legislativa, principio de decisión que ya había sido utilizado en la sentencia C-809/01, respecto de la Ley 633 de 2000, en cuyo segundo debate se prescindió de dicho informe, en las mismas circunstancias. La Corte concluyó entonces, que en este caso no era aplicable la exigencia del artículo 182 del Reglamento del Congreso y, por consiguiente, no se presentó un vicio de procedimiento por esta causa en el trámite de la Ley 1430 de 2010.

En lo relativo al tercer cargo, la Corte consideró que no se presentaba el vicio señalado por la demandante, consistente en la no realización del debate sobre el informe de conciliación, tanto en la plenaria de la Cámara de Representantes, como en el Senado. Lo anterior, por cuanto pudo constatar que en ambas plenarias se dio la oportunidad para que los congresistas que quisieran participar lo hicieran, esto es, se abrió el debate del informe de conciliación presentado antes de proceder a su votación. Al respecto, recordó que la exigencia de llevar a cabo los debates exigidos por la Constitución en desarrollo de un procedimiento legislativo, tiene como objeto la concreción del principio democrático en la elaboración de las leyes dentro del Estado colombiano. Sin embargo, la exigencia del debate no implica que necesariamente deban participar en la discusión las fuerzas políticas que tienen asiento en el Congreso de la República; de ser así, más que una garantía, sería una imposición que limitaría sin justificación los derechos políticos de los miembros del Congreso. Lo que se garantiza con el debate es que los representantes de la sociedad tengan la oportunidad de participar en la construcción de las decisiones que se toman en las corporaciones legislativas. En este sentido, la Corte encontró que no se presentó elusión en el debate respecto del informe de conciliación tantas veces mencionado, ni por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes, ni por parte de la plenaria del Senado, en la medida en que se dio la oportunidad para debatir el informe de conciliación y, por ende, la Ley 1430 de 2010 fue declarada exequible respecto de este cargo.

En el cuarto cargo, la Corporación constató la existencia de cosa juzgada en relación con la publicación oportuna de una aclaración al informe de conciliación y la no alteración o introducción de modificación sustancial alguna al inciso segundo del artículo 4º de la Ley 1430 de 2010, de manera que se limitó a estarse a lo resuelto en la sentencia C-822/11, que declaró exequible esa disposición, por no configurarse los vicios de forma alegados, que son los mismos aducidos en la presente demanda. En cuanto al hecho de que la aclaración al informe de conciliación no fue firmada por la mayoría de los integrantes de la comisión de conciliación, la Corte encontró que en el presente caso ese hecho resulta irrelevante, en razón a que la aclaración se presentó respecto de un artículo que no había sido objeto de modificación por parte de la Comisión Accidental de Conciliación. De igual manera, no es de recibo el cargo por la presunta falta de debate de tal aclaración, toda vez que al momento de abrirse la discusión del informe de conciliación, se incluyó expresamente la aclaración presentada, luego de que la misma había sido leída a los miembros de la plenaria de una y otra cámara. Por lo anterior, se descarta la existencia de un vicio procedimental en los aspectos indicados.

Sobre el quinto cargo, la Corte examinó lo concerniente a la conformación de la comisión accidental en la forma prevista en el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992. Para la Corte, una lectura acorde con el principio democrático, conduce a entender que los Presidentes de las cámaras legislativas, al momento de escoger los miembros que conformarán una comisión accidental de conciliación, deben tener en cuenta aquellos congresistas que hayan jugado un papel protagónico o de especial importancia en el trámite congresual y que, por esta razón, mejor puedan aportar en el camino para alcanzar el consenso respecto de las discrepancias existentes. No puede entenderse que -como lo señala la demandante- la comisión de conciliación deba estar integrada por los miembros de las comisiones permanentes “que participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones y propuestas en las plenarias”, pues podría conducir al absurdo de conformar las comisiones accidentales por un número tal de miembros del Congreso que por elevado, dificulte el consenso en torno de un proyecto que tuvo una nutrida participación de los congresistas durante los debates de comisión y plenaria. Esta interpretación, además, dificultaría en gran medida el cumplimiento de la exigencia del artículo 161 de la Constitución, de acuerdo con el cual las comisiones de conciliación estarán conformadas por un número igual de senadores y representantes a la Cámara, lo que sería poco probable ante tal cantidad de participantes.

Estas razones llevaron a la Corte a concluir que no se configura un vicio procedimental por la conformación de la comisión accidental, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del Reglamento del Congreso, interpretado en consonancia con el artículo 161 de la Constitución, y, por ende, la Ley 1430 de 2010 es exequible respecto del cargo presentado.

En cuanto al sexto cargo, la Corte examinó la acusación planteada contra la expresión “A partir del año gravable de 2011” contenida en el artículo 1º de la ley 1430 de 2010, que la demandante considera violatoria de los artículos 338 y 363 de la Constitución, por la circunstancia que, según certificó el Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional, el proceso de publicación de la Ley 1430 de 2010 en el Diario Oficial finalizó el 4 de enero para la versión del mismo que aparece en la página web de la Imprenta Nacional y el 5 de enero para la versión impresa. Al respecto, la Corte consideró que, de acuerdo con lo expresado en la sentencia C-141 de 2010, la publicación de un cuerpo normativo se entiende realizada cuando éste es efectivamente insertado en el documento oficial destinado para tal fin. La fecha de esta operación, que a su vez determina la fecha de la entrada en vigencia de la norma, será la que figure en el Diario Oficial; sin embargo, cuando, como en el caso examinado, encuentra la Corte que se aducen pruebas indicativas de que el proceso de publicación finalizó un día diferente a la fecha del periódico oficial, y se le plantea a la Corporación que para todos los efectos, aquella se tome como fecha de publicación, si existe duda razonable sobre la legalidad y transparencia del proceso debido a demoras injustificadas o irregularidades invocadas como fundamento para controvertir la constitucionalidad de un cuerpo normativo, el principio democrático, manifestado en el proceso de decisión política transparente, plural e inclusivo de los poderes públicos, debe operar a favor de la validez de la norma en cuestión, de manera que se aplique el principio in dubio pro legislatoris y sea posible conservar la norma fruto de este proceso de decisión.

En el presente caso, las certificaciones de publicación de la ley 1430 de 2010 que fueron allegadas al proceso generaban duda razonable respecto de la transparencia y legalidad de la operación administrativa de publicación, razón por la cual, ante la posible existencia de irregularidades por parte de quienes participaron en dicha operación, el principio democrático y el principio de conservación del derecho deben operar en el sentido de entender que la fecha de promulgación de la ley acusada es la que figura en el Diario Oficial, esto es, el 29 de diciembre de 2010.

En este sentido, el ámbito de aplicación de la ley 1430 de 2010, determinado por la misma ley en diversas disposiciones, se da a partir del período fiscal 2011.

Por esta razón, concluyó la Corte que el artículo 1º de la ley 1430 de 2010 es exequible respecto del cargo planteado.

Al mismo tiempo, la Corte reafirmó que es al legislador a quien corresponde decidir el momento en el que la ley ha de empezar a regir, cuya potestad puede ejercer, expidiendo una norma genérica que regule este asunto o incluyendo en la misma un precepto donde expresamente señale la fecha en que ésta comienza a regir, como ocurre en este caso, al establecer expresamente el artículo 1º que “a partir del año gravable 2011”, ningún contribuyente del impuesto sobre la renta y complementarios podrá hacer uso de la deducción de que trata este artículo. Para la Corte, esta disposición no tiene efecto retroactivo, en la medida en que la eliminación de la deducción especial por inversión en activos fijos reales productivos allí establecida, se predica de las operaciones realizadas durante el año fiscal 2011, cuya declaración tributaria para efectos del pago del impuesto de renta y complementarios, se hace en el año siguiente, es decir, en 2012. En el presente caso, observó que el período fiscal al cual se aplicará la disposición acusada finalizó el 31 de enero de 2011, mientras que la ley 1430 entró en vigencia el 29 de diciembre de 2010, por lo que no se encuentra fundamento a una acusación basada en una supuesta retroactividad de la disposición acusada.

Adicionalmente, la Corte reiteró que, como lo ha precisado la jurisprudencia constitucional, hay que distinguir claramente entre dos momentos: el primero, que pone fin al proceso de formación de las leyes, cual es el de la sanción gubernamental y el segundo, el de la promulgación de la ley. Así, entonces, la expedición de la ley hace relación a la formación del contenido, mientras que la promulgación se refiere a la publicación de dicho contenido. Advirtió que de acuerdo con lo establecido en el artículo 52 de la Ley 4ª de 1913, la promulgación es el acto de insertar la ley en el periódico oficial, “la cual se entiende consumada en la fecha del número que termine la inserción”. En el presente caso, la Corte encuentra que esta fecha es el 29 de diciembre de 2010, en la cual se entregó por el Gobierno nacional a la Imprenta nacional, el texto de la Ley 1430 de 2010, que es además la fecha del Diario Oficial en el cual éste se insertó.

Estos son algunos de los fundamentos que sirvieron a la Corte para declarar ajustada a los artículos 338 y 363 la expresión “a partir del año gravable 2011” contenida en el artículo 1º de la Ley 1430 de 2010 y, por tanto, exequible.

4. Salvamentos y aclaraciones de voto

Los magistrados María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio Palacio y Nilson Pinilla Pinilla salvaron su voto por considerar que la Corte debió declarar inexequible la Ley 1430 de 2010, al configurarse dos defectos protuberantes que afectaban la validez de la norma en cuestión: (i) de una parte, un vicio en la votación del informe de conciliación durante el proceso de formación de la ley (art. 161 CP); y de otra, (ii) la violación de los principios de legalidad e irretroactividad tributaria derivada de la publicación irregular de la ley (artículos 338 y 363 CP).

Irregularidades que también fueron advertidas por la totalidad de los intervinientes (con excepción del Ministerio de Hacienda y la DIAN), es decir, por las Universidades del Rosario, Externado, Javeriana y Santo Tomás, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario e incluso por el señor Procurador General de la Nación.

(i) En cuanto al primer vicio, el artículo 161 de la Constitución es categórico en señalar que la publicación del informe de conciliación debe hacerse “por lo menos con un día de anticipación” a la fecha en la cual se lleve a cabo el debate y votación de un proyecto de ley. Sin embargo, constatan que en esta oportunidad el informe de conciliación fue votado por las plenarias de Senado y Cámara el 16 de diciembre de 2010, justamente el mismo día en el que dicho texto fue publicado en la Gaceta del Congreso (números 1103 y 1104), y quedó a disposición tanto de los congresistas como de la ciudadanía en general. Así fue reconocido de forma expresa por la propia Imprenta Nacional en prueba documental suscrita el 10 de febrero de 2011 que reposa en el expediente y a la cual se refieren en sus escritos todos los intervinientes (folios 30 y 31).

Adicionalmente, cuestionaron que la mayoría también haya pasado inadvertida otra inocultable realidad: en el expediente hay prueba fehaciente de que los textos del informe de conciliación de la Cámara de Representantes y del Senado sólo fueron recibidos en la Imprenta Nacional la noche del día 15 de diciembre de 2010, a las 9:00 p.m. y 9:30 p.m., respectivamente.

En su sentir, la exigencia del artículo 161 de la Carta Política no puede ser interpretada como una simple ritualidad del trámite legislativo, sino que halla su razón de ser en la necesidad sustantiva de garantizar los principios de publicidad y transparencia, presupuestos inexcusables de validez y de legitimidad en un proceso que se asume como democrático, deliberativo y participativo. Principios que en numerosas oportunidades ha reivindicado esta Corporación pero que de manera atípica fueron socavados en esta oportunidad, generándose un precedente que pone en riesgo la sólida y hasta ahora coherente jurisprudencia constitucional en la materia.

Es así como los magistrados disidentes no encuentran justificación alguna para soslayar las exigencias que la propia Constitución ha previsto como requisitos mínimos y por demás razonables para la validez de una ley.

(ii) En cualquier caso, habría un segundo vicio, referente a la violación de los principios de legalidad e irretroactividad tributaria (arts. 338 y 363 CP), también se constató que el proceso de impresión de la Ley 1430 de 2010 concluyó el 5 de enero de 2011 y sólo en esa fecha fue puesta a disposición del público.

En este orden de ideas, las normas acusadas presentan un vicio por cuanto regulan asuntos de manera contraria a como lo exigen los principios de legalidad e irretroactividad. Recuérdese que el artículo 338 de la Carta dispone que las leyes en las cuales la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un periodo determinado, sólo se aplicarán a partir de la vigencia fiscal siguiente; y que el artículo 363 prohíbe en forma rotunda la retroactividad de normas tributarias.

En su concepto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que las leyes que regulan tributos de periodo sólo pueden aplicarse en el mismo periodo cuando son favorables al contribuyente; en caso contrario deben aplicarse sólo a partir del periodo siguiente. Así, como en este proceso las normas no favorecían al contribuyente y dado que la Ley 1430 entró en vigencia a partir del 5 de enero de 2011, la Corte tenía la obligación de precisar que sólo podían aplicarse desde el periodo fiscal 2012.

Finalmente, los magistrados disidentes expresan de nuevo su preocupación por el hecho de que, en asuntos sensibles para la sociedad o que puedan tener un profundo impacto económico, se antepongan criterios de orden estrictamente pragmático y no de naturaleza constitucional, cuando el rol de la Corte no puede ser otro que dar respuesta a las demandas ciudadanas, a la luz de los mandatos que emanan directamente de la Constitución.

En su sentir, en casos como éste bien vale la pena recordar las palabras del profesor Eduardo García de Enterría, cuando recuerda que si bien es cierto que el Tribunal Constitucional decide conflictos políticos, “lo característico es que la resolución de los mismos debe hacerse por criterios y métodos jurídicos (…) administrando el Derecho por cauces de rigurosa lógica jurídica”. Cauces y rigor que al menos en esta ocasión se han desvanecido.

Adicionalmente, el magistrado Nilson Pinilla Pinilla aclaró que su salvamento de voto es parcial, toda vez que se refiere únicamente a la decisión de exequibilidad respecto del vicio originado en la fecha de publicación efectiva en el Diario Oficial de la Ley 1430 de 2010, realizada el 4 de enero de 2011 en la página web de la Imprenta Nacional y el 5 de enero de 2011 en el ejemplar del mismo Diario Oficial. En relación con los demás cargos, había estado de acuerdo en que no prosperaban. Sin embargo, como el vicio señalado afectaba la integridad de la Ley 1430 de 2010, lo procedente era expresar su salvamento de voto respecto de la decisión adoptada con referencia a este vicio de forma que a juicio de los magistrados disidentes, conducía inexorablemente a la inconstitucionalidad de toda la ley.

El magistrado Mauricio González Cuervo presentó una aclaración de voto, por cuanto si bien está de acuerdo con la declaración de exequibilidad de las normas acusadas, debe reiterar su posición respecto a la naturaleza meramente administrativa de las operaciones mecánicas dirigidas a concluir el proceso de publicación de una ley, cuya validez escapa de la competencia del tribunal constitucional.

Por último, los magistrados Juan Carlos Henao Pérez y Gabriel Eduardo Mendoza Martelo se reservaron la posibilidad de presentar una eventual aclaración de voto, sobre los fundamentos de la decisión.