Sentencia C-584/02
30 de Julio de 2002
Corte Constitucional
cosa juzgada absoluta y cosa juzgada relativa
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Conceptos
Los conceptos de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional, indicando que en principio debe entenderse que toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta salvo que la propia Corporación, bien de manera explicita en la parte resolutiva, o bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su decisión a los cargos analizados en la sentencia.
COSA JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Distinción
COSA JUZGADA ABSOLUTA-Exenciones del GMF
Referencia: expediente D-3897
Norma Acusada:
Numeral 1° del artículo 879 del Estatuto Tributario, según la adición introducida por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000
Demandante:
Diana Patricia Bernal Pinzón
Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil dos (2002).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución, la ciudadana Diana Patricia Bernal Pinzón demandó el numeral 1° del artículo 879 del Estatuto Tributario, según la adición introducida por el artículo 1° de la Ley 633 del 27 de diciembre de 2000, "por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial".
Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.
II. NORMA DEMANDADA
A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas, así:
LEY 633 DE 2000
(29 de diciembre)
"por la cual se expiden normas en materia tributaria, se dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama Judicial"
Artículo 1º. Gravamen a los Movimientos Financieros. Adicionase el Estatuto Tributario con el siguiente Libro:
"LIBRO SEXTO
GRAVAMEN A LOS MOVIMIENTOS FINANCIEROS
(…)
Artículo 879. Exenciones del GMF. Se encuentran exentos del Gravamen a los Movimientos Financieros:
1. Los retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda. La exención no podrá exceder en el año fiscal del cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo mensual vigente y se aplicará proporcionalmente en forma no acumulativa sobre los retiros mensuales efectuados por el titular de la cuenta. El Gobierno expedirá la reglamentación correspondiente.
La exención se aplicará exclusivamente a una cuenta de ahorros por titular y siempre y cuando pertenezca a un único titular. Cuando quiera que una persona sea titular de más de una cuenta de ahorros en uno o varios establecimientos de crédito, deberá elegir aquella en relación con la cual operará el beneficio tributario aquí previsto e indicárselo al respectivo establecimiento.
III. LA DEMANDA
La demandante considera que el numeral 1° del artículo 879 del Estatuto Tributario, según la adición de la Ley 633 de 2000, vulnera el artículo 13 de la Constitución. Señala que un tratamiento diferente contemplado en una norma es exequible siempre y cuando éste sea razonable en los términos prescritos por la jurisprudencia constitucional, lo que su juicio supone "establecer si existe diferencia de trato; proporcionar una finalidad normativa para la diferencia de trato con una base constitucional adecuada, es decir, permitir la definición del valor constitucional que justifique la diferencia de trato aducida; y dilucidar positivamente la proporcionalidad entre el trato adoptado y la finalidad que define la diferencia de trato."
En primer lugar, indica que según la ponencia publicada en el Gaceta del Congreso N° 502 del 13 de diciembre de 2000, el objetivo del Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF) era el de "incentivar el ahorro e impulsar la industria de la construcción" y que así fue reconocido en la Sentencia C-1107 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
La norma acusada contempla tres reglas que implican trato diferencial para los ahorradores de las entidades financieras cuyos recursos se emplean para reactivar el ahorro e impulsar la industria de la construcción, a saber: (1) la exención no podrá exceder en el año fiscal del cincuenta por ciento (50%) del salario mínimo mensual vigente y se aplicará proporcionalmente en forma no acumulativa sobre retiros mensuales efectuados por el titular de la cuenta; (2) la exención se aplicará exclusivamente frente a cuentas de ahorros que pertenezcan a un único titular; (3) la exención se aplicará frente a una única cuenta de ahorros por persona.
Afirma que las tres exenciones comportan un tratamiento diferencial en tanto que, por un lado, se establece un tope a la exención de manera que surgen dos tipos de movimientos financieros: algunos beneficiados con la exención de GMF y otros que no lo son. Por otro, se favorecen las cuentas de un único titular, y por último se otorga el beneficio tributario a sólo una cuenta, respectivamente.
De esta manera, considera la demandante que los límites contemplados en la norma acusada respecto de las exenciones al GMF, no se ajustan al propósito de la misma. Las tres restricciones a la exención del gravamen se apartan de la finalidad querida por el legislador al limitar el derecho de los ahorradores disminuyendo los recursos para la construcción y la vivienda.
Concluye entonces que al no existir proporcionalidad entre el fin buscado y la regla dictada la norma debe ser declarada inexequible.
IV. INTERVENCIONES DE AUTORIDADES PÚBLICAS
1. Intervención de la Dirección General de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La ciudadana Ana Isabel Camargo Ángel intervino en representación de la DIAN para defender la constitucionalidad de la norma.
Señala que "(…) no es lo mismo el enfoque jurídico que exige el análisis del principio de igualdad como derecho fundamental y la igualdad entendida en el manejo de los gravámenes a cargo de los sujetos pasivos" y que en la Sentencia C-445 de 1995 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte indicó que por regla general el juicio constitucional de igualdad debe ser débil o poco estricto, con el fin de no vulnerar la libertad política del Legislador, en campos como el económico, en donde la propia Carta establece una amplia capacidad de intervención y regulación diferenciada del Estado.
Afirma que el Congreso de la República tiene competencia para establecer exenciones tributarias y que ya en la Sentencia C-1107 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería) la Corte se pronunció respecto de la exequibilidad de la que se analiza de nuevo en esta oportunidad.
Sostiene que "(…) la amplia cobertura de la exención, rechaza per se, que se le endilgue violación al principio de igualdad, porque el beneficio está creado para cualquier persona (natural o jurídica) interesada en disfrutarlo, tenga acceso a la apertura de una cuenta de ahorros. Además, cuando se sobrepase el valor indicado en la ley, que actualmente asciende a 4'291.666, dicho excedente está sometido al gravamen del tres por mil, impuesto que equilibra la balanza económica en ese sentido, porque contribuye a sufragar los gastos e inversiones del Estado, ya que es evidente que no todos los recursos del país se pueden direccionar a un solo sector de la economía."
2. Intervención del Ministerio de Desarrollo Económico
El ciudadano Jorge Enrique Cardoso Gutiérrez, en representación de este ministerio, expreso que "LA NACION –MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO comparte los planteamientos expuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con relación a la demanda de acción de inconstitucionalidad de la referencia."
V. INTERVENCIÓN CIUDADANA
1. Intervención de la ciudadana María Mercedes Cuellar en representación del Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda (ICAV)
La ciudadana María Mercedes Cuellar intervino en nombre del ICAV para coadyuvar la demanda de la referencia.
Cita los apartes de la Sentencia C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa) relativos a los diferentes niveles del test de intensidad e indica que como en esta oportunidad hay, prima facie, una afectación severa del derecho fundamental a la igualdad, debe aplicarse el test estricto de razonabilidad. Para tal efecto, sostiene que se deben seguir los siguientes pasos: "(i)
Observar que el propósito de la medida diferenciadora sea legítimo y sobre todo relevante; (ii) Advertir que el medio seleccionado para lograr tal finalidad sea adecuado y conducente; (iii) Percatarse de que no pueda ser sustituido por un medio alternativo menos lesivo; y (iv) Aplicar un juicio de proporcionalidad en sentido estricto que exige que los beneficios de adoptar la medida excedan claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales por la medida."
Respecto del fin legítimo, señala que "(n)o existe duda de que el propósito de la exención del GMF para los retiros efectuados de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda se basa en la finalidad de fomentar el ahorro y la construcción, en aras del derecho de los colombianos a la vivienda digna y el principio de igualdad de materia. Diversos apartes de la Sentencia C-1107 de 2001 así lo ratifican".
Acerca del medio, la interviniente sostiene que "(l)a limitación a la exención al GMF consagrada en el artículo 1° de la Ley 633 en lugar de constituirse como un medio adecuado para la consecución del ahorro y la construcción, priva del beneficio a ciertas clases de ahorro sin una causa entendible, por lo cual, de paso reduce la disponibilidad de fondos prestables para la construcción en contravía del sentido constitucional de la exención" (f 61); que el GMF es la causa de que el público recurra en menor medida al sistema financiero y que ello se manifiesta en que la tasa de crecimiento de las captaciones fue del 0% entre diciembre de 1999 y diciembre de 2000; que el país registra una tasa de desempleo alarmante y que el sector de la construcción cuenta con una comprobada capacidad de absorber mano de obra; que la Ley 546 de 1999 impuso una serie de restricciones al crédito para vivienda; que la tasa de interés de los créditos para vivienda es especialmente bajo y que sin embargo la rentabilidad de esos depósitos es equivalente a la de los otros; que la exención al GMF no ha producido los efectos que se esperaba y que ello "(…) se atribuye en gran parte a las limitaciones a la exención que se le impusieron a la ley (una cuenta por depositante y hasta una doceava de medio salario mínimo al mes)." Con base en lo anterior, concluye que "(…) si la exención constituye una legítima forma de intervención sobre el ahorro, en orden a movilizar recursos de inversión para fines constitucionalmente meritorios (la igualdad y la vivienda digna), reducir los recursos movilizables para tales efectos, además de poner en peligro el propósito principal del fomento a la vivienda y a la construcción que comportan las exenciones al GMF desatiende el principio de solidaridad y el mejoramiento de vida de los ciudadanos (preámbulo, artículos 1° y 2° C.P.C.)."
Sobre los medios alternativos, señala que "(…) tampoco se cumple el requisito de sustitución de medios, toda vez que el Legislador podría utilizar otros medios distintos a restringir la exención del GMF de las cuentas de ahorros dedicadas exclusivamente a la financiación de vivienda para acrecentar sus tributos, medios tales que fueren menos lesivos para los ahorradores y que no atentaran contra el fomento de la construcción y, por esta vía, contra el derecho de los colombianos a la vivienda digna."
Con base en lo anterior, la interviniente concluye afirmando que "(…) la falta de proporcionalidad se materializa en el castigo de las fuentes de recursos de financiación de vivienda que se genera con las limitaciones establecidas. A lo anterior se suma la circunstancia que en los que procede aplicar el 'test estricto de razonabilidad', la carga de probar la idoneidad de la medida para un fin constitucionalmente legítimo es de la Autoridad y no de los ciudadanos y, por cierto, los antecedentes de la ley no explican las razones de la limitación a la exención en función de un fin constitucionalmente meritorio".
2. Intervención del ciudadano Mauricio Plazas Vega en representación del Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)
El ciudadano Mauricio Plazas Vega intervino en nombre del ICDT para señalar este instituto ya se había pronunciado respecto del tema de la demanda de la referencia y que en concepto del mismo, la solicitud de la accionante fue ya resuelta en la Sentencia C-1107 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería).
El ciudadano Plazas Vega cita de nuevo los argumentos que fueron enviados a esta Corporación por el ICDT en el proceso que concluyó con la sentencia señalada.
VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR
Mediante concepto de abril 1° de 2002, el Procurador General de la Nación solicitó a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de las normas acusadas por el demandante, salvo el apartado del segundo inciso, del primer numeral del artículo 879 del Estatuto Tributario, en que se señala "y cuando pertenezca a un único titular", pues a excepción de esta parte, considera que las distinciones que se introducen son razonables y proporcionadas.
Antes de iniciar el estudio de la norma, señala el jefe del Ministerio Público que aunque ésta ya fue declarada exequible mediante la sentencia C-1107 de 2001, no debe considerarse que exista cosa juzgada constitucional absoluta, por cuanto que en este caso la demandante adujo cargos diferentes a los analizados por la Corte en aquella ocasión. Sostiene que es forzoso llegar a esta conclusión, pues "(…) no obstante nada se haya dicho en la parte resolutiva del fallo C-1107 de 2001. De no entenderse así el alcance de la cosa juzgada en el caso en revisión, se estaría desconociendo la esencia del control constitucional asignado por el artículo 241 constitucional a esa Corporación, pues es claro que en la mayoría de las decisiones que adopta esa entidad, sólo se analizan los cargos impetrados en la correspondiente demanda, dejando de lado el análisis de otras hipótesis que pueden determinar que un contenido normativo declarado exequible sea considerado posteriormente inexequible bajo otras hipótesis inicialmente no planteadas ni por los demandantes ni por los intervinientes ni por el Ministerio
Público o por esa Corporación, en un primer análisis."
Para el análisis de la norma el Procurador parte de la capacidad del Estado para intervenir en el campo económico estableciendo exenciones tributarias en los siguientes términos: "El Estado, supremo director de la economía (artículo 334 Superior), puede intervenir por mandato constitucional y legal en el circuito productivo, estableciendo exenciones tributarias, que como tales tienen el carácter de normas excepcionales. A través de las exenciones, el legislador excluye de la aplicación de uno o varios impuestos a determinados actos o personas y en tanto que los beneficia, se tiene que ella rompe el principio de igualdad, en consideración a que la misma se aplica de manera excepcional a favor de quienes se privilegia. Por tanto, las exenciones, para que se entiendan ajustadas a la Constitución, deben tener una justificación razonable, proporcional y responder a un interés general o colectivo, a efectos que se justifique la prerrogativa."
Respecto al primer inciso del artículo 879 del Estatuto Tributario, el Procurador sostuvo que haber fijado un tope a la exención (50% del salario mínimo) es razonable constitucionalmente así: "(…) al fijarse la exención en consideración, el legislador ordenó que ésta procede sobre retiros que se hagan de las cuentas de ahorro destinadas a la financiación de vivienda; es decir, que respecto a este hecho generador (transacción financiera), se crea el privilegio, pudiendo el legislador establecer el tope de este beneficio, pues si bien con dicha exención se busca incentivar el ahorro e impulsar la industria de la construcción, justificación objetiva y razonable, habida cuenta de lo deprimido de dicho sector por causa, entre otras cosas, de la recesión económica en que se encuentra actualmente el país (Gaceta N° 502 del 13 de diciembre de 2000, página 2 y sentencia C-1107 de 2001), también era cierto que el legislador en su libertad de configuración podía señalar las características de dicho beneficio, en donde el tope se constituye en un porcentaje objetivo para todos los ahorradores titulares de cuentas de ahorro destinadas a la financiación de vivienda, pues no existe razón alguna que permita inferir que el Congreso estaba obligado a fijar dicha exención sin tope alguno, pues si bien el pudo señalar que estaban exentos todos los retiros efectuados de dichas cuentas, consideró dentro de su libertad configurativa que dicho beneficio debía tener un tope y así lo consagró al fijar el monto que acusa la ciudadana Bernal Pinzón, dicho tope para ser considerado contrario al principio de igualdad debería, aplicando el mismo test en que se funda la demandante, desconocer la igualdad de trato, en este caso, todos los cuentahabientes de las cuentas de ahorro destinadas exclusivamente a la financiación de vivienda están cobijados por el beneficio señalado y a todos sin excepción se les aplica el tope que se acusa. El legislador, en su libertad de configuración, consideró que con dicho tope se cumpliría con la finalidad de la exención, cual es incentivar el sector de la construcción. (…)"
Con relación al segundo inciso del numeral el director del Ministerio Público divide su análisis en dos partes. Por un lado considera que restringir la exención a cuentas de un único titular no es aceptable, pues señala que: "(…) no se encuentra razón alguna para que cuentas de ahorro destinadas a la financiación de vivienda que pertenezcan a varios titulares como lo serían las cuentas de los cónyuges, de los socios, etc., que tienen como finalidad la financiación de vivienda, no puedan verse favorecidas con la exención en marras, pues el hecho que sean varios los titulares de éstas, no implica que el fin de la exención no se vaya a satisfacer, pues es claro que si uno de esos titulares tiene otras cuentas de ahorro para el mismo fin, esa otra cuenta quedará cobijada por la segunda excepción (…) Presumir, como parece hacerlo el legislador, que los titulares de las cuentas de ahorro conjuntas también lo son de otras cuentas que puedan ser beneficiarias de la exención consagrada en la norma acusada, es generalizar un comportamiento que en sí mismo genera un trato discriminatorio entre cuentahabientes, por el sólo hecho de no ser titulares únicos de éstas, pese a que poseen cuentas llamadas a cumplir el fin que quiso lograr el legislador al señalar la exención correspondiente. (…)". Por lo tanto considera que la parte de la norma acusada donde se señala que "y cuando pertenezca a un único titular", debe ser declarada inexequible.
Finalmente, el Procurador encuentra razonable la restricción según la cual sólo se puede conceder la exención respecto de una sola cuenta destinada exclusivamente a la financiación de vivienda, pues considera que: "(…) consagrarla frente a todas las (cuentas) que posea un mismo sujeto sería crear frente a este un privilegio desproporcionado, cuando éste, precisamente por su capacidad económica, está llamado al igual que todos los cuenta habientes a financiar los gastos del Estado a través del gravamen a las operaciones financieras.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
1. Competencia
En virtud de lo dispuesto por el artículo 241-4 la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las que se acusan en la demanda que se estudia.
2. La existencia de cosa juzgada absoluta en el caso de la referencia
2.1. En la sentencia C-1107 de 2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería) la Corte Constitucional declaró exequible el numeral 1º del artículo 879 del Estatuto Tributario, tal como fue adicionado por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000. Corresponde entonces a la Sala establecer si en el presente caso existe cosa juzgada absoluta, evento en el cual deberá estarse a lo resuelto, o si tan sólo existe una cosa juzgada relativa, en cuyo caso deberá entrar a conocer los cargos presentados en la demanda.
2.2. Los conceptos de cosa juzgada absoluta y relativa han sido desarrollados por la jurisprudencia constitucional, indicando que en principio debe entenderse que toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta salvo que la propia Corporación, bien de manera explicita en la parte resolutiva, o bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su decisión a los cargos analizados en la sentencia. Recientemente, en la sentencia C-153 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández, salvamento de voto de Álvaro Tafur Galvis y Manuel José Cepeda Espinosa), se recogió esta doctrina constitucional en los siguientes términos,
"Lo anterior permite inferir la existencia de una distinción entre los fenómenos de la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa, puesto que como es la Corte la que señala los efectos de sus pronunciamientos puede suceder que al adoptar su decisión no haya restringido el alcance del fallo por haber parangonado explícitamente la norma bajo revisión con la totalidad de los preceptos del Ordenamiento Superior, evento en el cual la sentencia produce efectos de cosa juzgada absoluta e impide toda posibilidad de formular y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad contra el precepto acusado, mientras subsistan las disposiciones constitucionales en las que se apoyó el fallo
También puede ocurrir que cuando la Corte pese ha haber analizado en el texto de la providencia los cargos propuestos en una demanda no ha señalado expresamente el alcance limitado de sus efectos a esos determinados aspectos, debe entenderse que la adopción de la decisión ha estado precedida por un análisis de la norma impugnada frente a la totalidad de las normas superiores, dando lugar a que la providencia también esté amparada por la cosa juzgada absolut, configurándose en tal hipótesis una suerte de 'presunción de control integral'.
Puede suceder igualmente que la Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un aspecto constitucional en particular o a su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en la respectiva sentencia.
En estos dos últimos casos la cosa juzgada tiene carácter relativo, pudiendo ser usual que tal alcance limitado de la decisión se haga expresamente en la parte resolutiva de la sentenci, circunscribiéndola al preciso ámbito de lo formal o a los cargos o disposiciones superiores que fueron analizados en la sentencia, como también puede suceder que la delimitación de los efectos de la sentencia no se haya hecho en la parte resolutiva sino que el alcance se restringe en la parte motiva, dando lugar a lo que la jurisprudencia ha denominado 'cosa juzgada relativa implícita'
2.3. En la sentencia C-1107 de 2001 no se indicó expresamente, ni en la parte resolutiva ni en la parte motiva, que la decisión se circunscribía al estudio de los cargos presentados. Adicionalmente se advierte: primero, que en aquella ocasión el demandante cuestionó la norma con base en seis cargos, siendo el primero de ellos, precisamente, la violación al principio de igualdad (artículo 13, C.P.); y segundo, que Diana Patricia Bernal Pinzón, demandante en el proceso de la referencia, participó como ciudadana interviniente en aquel momento, aduciendo también el desconocimiento del mismo principio, con argumentos similares a los esbozados en el presente caso.
Concluye entonces la Corte que no sólo debe predicarse la existencia de cosa juzgada absoluta por el hecho de que ésta no fue desvirtuada explícitamente, sino por el hecho de que en efecto la violación al principio de igualdad ya había sido tratado en aquel momento junto a otros cargos relativos que cubrían un amplio espectro del Ordenamiento Superior. Por lo tanto, la Corporación estará a lo resuelto.
VIII. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
Estarse a lo resuelto en la sentencia C-1107 de 2001, en relación con el numeral 1° del artículo 879 del Estatuto Tributario, según la adición introducida por el artículo 1° de la Ley 633 de 2000
Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.
MARCO GERARDO MONROY CABRA
Presidente
ALFREDO BELTRÁN SIERRA J
Magistrado
AIME ARAUJO RENTERÍA
Magistrado
MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA
Magistrado
JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO
Magistrado
RODRIGO ESCOBAR GIL EDUARDO
Magistrado
MONTEALEGRE LYNETT
Magistrado
ALVARO TAFUR GALVIS
Magistrado
CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ
Magistrada
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
