Alcance de la automia de contratacion laboral

Sentencia C-964/99
01 de Diciembre de 1999
Corte Constitucional
Alcance de la automia de contratacion laboral

EJERCICIO DE PROFESION Y RIESGO SOCIAL-Concepto

En primer término, el riesgo social que genera la actividad social debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito para su ejercicio,  un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a través de una formación académica específica.

TECNICO CONSTRUCTOR-Certificado

Es constitucional que el Legislador exija el certificado que acredite los conocimientos necesarios para ejercer la actividad de técnicos constructores, por lo que se declarará exequible esa exigencia establecida en el artículo 14 de la Ley 14 de 1975, según el cual “queda prohibido el ejercicio de la profesión de Técnico Constructor a quienes no posean el correspondiente certificado expedido de acuerdo con la presente ley”, sin que la Corte deba pronunciarse específicamente sobre el resto de esa disposición, que señala  que  a “los infractores se les aplicarán las sanciones que establezca el decreto reglamentario de esta ley”, por cuanto el actor no formuló cargo específico contra esa expresión.

TITULO DE IDONEIDAD Y LIBERTAD DE CONFIGURACION POLITICA DEL LEGISLADOR

Es razonable sostener que si el Legislador está obligado a exigir títulos de idoneidad también goza de un margen importante de discrecionalidad para fijar los requisitos necesarios para obtener la autorización estatal para el ejercicio de una profesión. Sin embargo, esto no quiere decir que el Legislador es absolutamente libre para establecer las condiciones para lograr el título de idoneidad, pues el Congreso no puede imponer condiciones exageradas, o poco razonables, que anulen los derechos a ejercer una profesión y al trabajo. Se ha señalado que la libertad de configuración política del Legislador para determinar los requisitos para obtener el título profesional debe enmarcarse dentro de las siguientes premisas: (i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a reserva de ley; ii) necesidad de los requisitos para demostrar la idoneidad profesional, por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a la Constitución; iii) adecuación de las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica; iv) las condiciones para ejercer la profesión no pueden favorecer discriminaciones prohibidas por la Carta.

PRINCIPIO DE IGUALDAD EN LA LEY-Análisis en el tiempo debe ser flexible

El análisis de igualdad en el tiempo no puede ser estricto sino muy flexible, pues no sólo la categoría temporal no es potencialmente discriminatoria sino que, además, un escrutinio muy fuerte de igualdad en este campo petrificaría el ordenamiento, en detrimento del principio democrático, pues las mayorías no podrían modificar las regulaciones vigentes. La diferenciación entre los auxiliares de la construcción que laboraban con anterioridad y quienes lo hacen con posterioridad a la vigencia de la Ley 14 de 1975 no es contraria al artículo 13 de la Constitución, pues no se puede argumentar que, como en el pasado, algunas personas habían ejercido esa actividad socialmente riesgosa, sin ninguna capacitación profesional, entonces la ley se encuentra imposibilitada para exigir  que, a partir de un determinado momento, esa labor sólo pueda ser adelantada por quienes hayan previamente adquirido idoneidad en ese campo, gracias a una formación académica adecuada.

TITULO DE IDONEIDAD Y PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA

En función del principio de confianza legítima, que encuentra sustento constitucional en la buena fe, tal y como esta Corte lo ha señalado, lo único que constitucionalmente se puede exigir del Legislador es que la normatividad establezca un período razonable de transición, que permita a quienes venían ejerciendo esa actividad, ajustarse a las nuevas regulaciones. Y lo cierto es que la ley impugnada, así como regulaciones posteriores, han establecido un plazo prudente de varios años para que las personas adquieran la correspondiente formación, o demuestren la experiencia suficiente, para acceder al certificado de idoneidad, por lo cual, la disposiciones acusadas no desconocen el principio de confianza legítima.

CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERIA Y ARQUITECTURA-Naturaleza

El Consejo Profesional de Arquitectura e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración y del tipo de función que desempeña. La facultad legal otorgada al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, como ente administrativo que ejerce la función pública de vigilancia sobre la profesión de técnico constructor, desarrolla el artículo 26 de la Constitución, por lo cual se declararán exequibles las disposiciones normativas demandadas que se refieren al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines.

COLEGIOS Y ASOCIACIONES PROFESIONALES-Diferencias/COMITE DE TECNICOS CONSTRUCTORES-Inconstitucionalidad

Los comités de constructores no fueron entonces creados legalmente como un colegio profesional. Sin embargo, algunos podrían sostener que es una asociación que defiende los intereses particulares del gremio y que, por lo tanto, deben entenderse como colegios. Esa tesis no es de recibo ya que el origen de los colegios profesionales parte de la iniciativa privada, pues “en términos generales son los particulares y no el Estado a la luz de la actual Constitución, quienes determinan el nacimiento de un colegio profesional, pues ésta tarea es eminentemente el desarrollo del artículo 38 de la Carta”. Por consiguiente, es de la esencia de los colegios profesionales, la integración voluntaria de personas que desempeñan una labor cualificada, por lo cual, estos comités de constructores, que fueron legalmente creados, no pueden considerarse colegios profesionales. La anterior conclusión se confirma cuando se analiza la integración de los comités de constructores, pues es claro que éstos no tiene estructura democrática, requisito ineludible para que la ley pueda atribuirles funciones públicas. Podría considerarse que los comités de técnicos constructores son una manifestación del derecho de asociación de profesionales, que buscan defender los intereses gremiales. Sin embargo, ese argumento no es de recibo por las siguientes dos razones. En primer lugar, la ley no puede crear asociaciones de particulares, tan sólo puede autorizarlas, como quiera que es de la esencia de este derecho la libre iniciativa privada. De otra parte, la ley no puede asignar funciones públicas a las asociaciones de profesionales, pues esas facultades sólo pueden ser delegadas en los colegios profesionales, que precisamente por tal razón, deben tener una estructura democrática. Debe declararse inexequible la creación de los comités nacional y seccionales de técnicos constructores.

PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO/TECNICO CONSTRUCTOR-Inconstitucionalidad de obligación de contratarlo

La Corte considera que exigir, en todos los casos y en todas las obras, la presencia de un técnico constructor resulta irrazonable y desproporcionado.

¿Significa lo anterior que el artículo 12 acusado debe ser retirado del ordenamiento? No obligatoriamente, por cuanto ese mandato es razonable, si se entiende que, en todo caso, la vigilancia concreta de una construcción, debe ser llevada a cabo por una persona capacitada, que demuestre un certificado de idoneidad en este campo, por lo cual, debe contratarse a un individuo con tales calidades, ya sea un técnico constructor, o ya sea otro profesional -como un ingeniero o arquitecto- que demuestre una igual o superior suficiencia académica en este campo. Por tal razón, y en función del principio de conservación del derecho, la Corte condicionará la constitucionalidad de esa exigencia establecida por la disposición impugnada.

TECNICO CONSTRUCTOR-Inconstitucionalidad de obligación de contratarlo tiempo completo/AUTONOMIA DE CONTRATACION LABORAL-Alcance

Exigir la permanente presencia de un técnico constructor, por tiempo completo, cuando ésta no es necesaria, limita desproporcionadamente la facultad de las partes para definir la duración del contrato y determinar el tiempo de prestación de los servicios que son necesarios para el correcto desempeño de una actividad. En efecto, la expresión “de tiempo completo” contenida en el artículo 12 de la Ley 14 de 1975 impone una determinada forma de contratación para los técnicos constructores, lo cual desconoce las condiciones particulares de la actividad y la libertad de los contratantes para fijar el tiempo de duración de la relación contractual. Por esta razón, la Corte comparte la argumentación de los intervinientes, al considerar que esa expresión anula la autonomía contractual para el desempeño de una labor que, si bien puede ser restringida legalmente, no es posible anularla. Por lo tanto, la Corte declarará inexequible esa expresión.

COSA JUZGADA RELATIVA-Justificación

En las situaciones en las que la demanda no cobija varias posibilidades de contradicción de las normas acusadas y el ordenamiento jurídico, no le corresponde a la Corte hacer un examen oficioso sobre las mismas, por lo que podrán ser objeto de nuevo pronunciamiento.

Referencia: Expediente D-2426

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 y 15 de la Ley 14 de 1975

Actor: Julio Alfonso Rosas Garzón

Magistrado ponente:

Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO

Santa Fe de Bogotá, primero (1) de diciembre de mil novecientos noventa y nueve (1999).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Julio Alfonso Rosas Garzón demandó los artículos 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 y 15 de la Ley 14 de 1975, “por la cual se reglamenta la profesión de Técnico Constructor en el territorio nacional”

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación, se transcriben los textos de las disposiciones demandadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 34.278 del 17 de marzo de 1975:

“Ley 14  de 1975

(febrero 18)

Por medio de la cual se reglamenta la profesión de técnico constructor en el territorio nacional

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

Artículo 1º. Definición. Entiéndase por técnico constructor la persona que ejerce a nivel medio o como auxiliar de ingenieros o arquitectos la profesión de la construcción, tal como la define el artículo 309 del Código Sustantivo del Trabajo.

(…)

Artículo 3º. Para ejercer la actividad de técnico constructor deberá obtenerse el correspondiente certificado, expedido por el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, en virtud de la facultad a éste otorgada por las disposiciones vigentes y a solicitud del Comité Nacional de Constructores en Bogotá, o de sus Comités seccionales de los Departamentos, mediante el cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Los  egresados de las escuelas técnicas para la formación de constructores deberán solicitar matrícula al Consejo Nacional Profesional de Ingeniería, Arquitectura y Afines o la Seccional respectiva, por intermedio del Comité Nacional de Constructores o del respectivo Comité Seccional. Para el efecto deberán acreditar certificado de haber cursado y aprobado íntegramente el plan de estudios de las facultades o escuelas técnicas de la enseñanza de la construcción, debidamente aprobadas y reglamentadas por el Gobierno Nacional.

Comprobación de práctica no inferior a dos años, certificada por un ingeniero o arquitecto debidamente titulado y matriculado o por la entidad que sea acordada por el Gobierno Nacional en la reglamentación de esta ley. Dicha práctica podrá haberse realizado con anterioridad a los estudios, simultáneamente con ellos o con posterioridad a los mismos.

Quien cumpla con los anteriores requisitos tendrá la denominación de técnico constructor.

b) También podrán obtener certificado para poder ejercer la profesión de técnico constructor las personas que sin haber hecho los estudios señalados en el inciso 1º del literal a), hayan ejercido con reconocidas capacidades y honradez la actividad de técnico constructor por un lapso no inferior a diez años, comprobado por certificados expedidos por ingenieros o arquitectos debidamente titulados y matriculados, o por la entidad nacional que el Gobierno acuerde en la reglamentación de la presente ley.

La solicitud de certificado se hará por intermedio del Comité Nacional de Constructores en Bogotá, o en los Comités Seccionales en los departamentos.

(…)

Artículo 5º.  En Bogotá funcionará el Comité Nacional de Técnicos Constructores, auxiliar del Comité Nacional Profesional de Ingeniería y Arquitectura, con las siguientes atribuciones:

a) Tramitar todo lo referente a la expedición de la matrícula de los Técnicos Constructores.

b) Conceptuar sobre la suspensión o cancelación de los mismos.

c) Velar porque se cumplan en todo el territorio nacional las disposiciones sobre ejercicio de la profesión de Técnico Constructor, y denunciar ante las autoridades competentes las violaciones que se presenten.

d) Expedir su reglamento interno

e) Elegir sus directivas.

Artículo 6º.  El Comité Nacional de Técnicos en Construcción estará integrado así:

a) Un ingeniero y un arquitecto titulados y matriculados, designados por la Sociedad Colombiana de Ingenieros y por la Sociedad Colombiana de Arquitectos, respectivamente.

b) Un representante del Gobierno Nacional, nombrado por el Ministerio de Obras Públicas, ingeniero o arquitecto titulado y matriculado.

c) Dos técnicos constructores, uno de ellos titulado, con certificados nombrados por la Directiva de la Federación Colombiana de Constructores.

d) Un delegado de las Escuelas Técnicas de Construcción aprobadas y reconocidas por el Gobierno Nacional.

El Comité Nacional de Constructores creará Comités Seccionales Departamentales, con las mismas calidades del Comité Nacional.

Los Consejos Profesionales y Seccionales de Ingeniería y Arquitectura nombrarán sus respectivos representantes en dichos Comités Seccionales.

(…)

Artículo 10º. El Consejo Nacional Profesional de Ingeniería y Arquitectura oirá el concepto del Comité Nacional de Constructores en todo lo referente a la expedición, suspensión o cancelación de certificados de Técnicos Constructores.

(…)

Artículo 12º. Las entidades enumeradas en el artículo anterior, así como los ingenieros o arquitectos que contraten con dichas entidades que ejecuten obras directamente, necesariamente deberán contratar los servicios de tiempo completo, de un técnico constructor con certificado y especializado en la labor de que se trate,  en toda obra de construcción que se adelante en el territorio nacional, aunque en ella participen ingenieros o arquitectos residentes.

Parágrafo. El Gobierno Nacional al reglamentar esta ley determinará lo concerniente.

(…)

Artículo 14º. Queda prohibido el ejercicio de la profesión de Técnico Constructor a quienes no posean el correspondiente certificado expedido de acuerdo con la presente ley. A los infractores se les aplicarán las sanciones que establezca el decreto reglamentario de esta ley.

Artículo 15º. Las personas a las cuales se refiere el artículo 3º, literal b) de la presente ley, tendrán un plazo de cinco años, a partir de la sanción de la misma, para que cumplan los requisitos exigidos.”

III. LA DEMANDA.

Considera el actor que las disposiciones acusadas vulneran los artículos 1º, 13, 16, 25, 26, 53 y 209 de la Constitución Política.

Según su criterio, las personas que laboran como auxiliares de la construcción no requieren ser ni profesionales ni técnicos, como quiera que el ejercicio de esa actividad no genera directamente riesgo social, pues las posibles contingencias provienen del cálculo, diseño y construcción de las estructuras de las obras, las cuales están a cargo de los arquitectos e ingenieros. Para justificar esta tesis, el actor cita las Leyes 64 de 1978 y 400 de 1997, las cuales disponen que la labor de los auxiliares de la construcción se hará siempre “bajo la supervisión y responsabilidad de los profesionales de la ingeniería y la arquitectura”.

A juicio del demandante, la reglamentación del oficio de auxiliar de la construcción discrimina respecto de quienes obtienen el certificado para ejercer, a las personas que empíricamente realizan esa actividad con niveles de mérito necesarios para desempeñar correctamente su labor, lo cual se agrava cuando la misma norma establece un término perentorio para cumplir con los requisitos que se exigen para la expedición del certificado de técnico constructor. Por lo tanto, el actor concluye que las normas impugnadas consagran “un trato discriminatorio respecto de aquellos maestros de obra que pueden acreditar los requisitos de experiencia fuera del arbitrario plazo establecido; plazo que según la misma norma puede ser certificado exclusivamente por ingenieros o arquitectos matriculados, experiencia que bien podrían certificar todas las personas naturales o jurídicas a quienes éstos hayan prestado sus servicios”

De otra parte, el ciudadano considera que el artículo 6º de la Ley 14 de 1975 consagra un privilegio injustificado en favor de una de las asociaciones de constructores, esto es, de la Federación Colombiana de Constructores, a quien corresponde designar dos de los miembros del Comité Nacional de Técnicos de la Construcción, lo cual impide que otras organizaciones del gremio participen en la integración de este importante comité.

Así mismo, el demandante llama la atención sobre la “excesiva, innecesaria e injusta” reglamentación de los requisitos que se requieren para tramitar el certificado que acredita la calidad de técnico constructor, tanto que es “injustificadamente más gravoso el trámite de matrícula para la profesión auxiliar, que para las profesiones de la ingeniería y la arquitectura”. Para ello anexa fotocopias de los formularios que, en la actualidad, entrega el Comité Nacional de Técnicos Constructores para la solicitud del certificado de matrícula profesional.

Finalmente, el actor aduce que la exigencia del artículo 12 de la ley parcialmente acusada es inconstitucional, como quiera que exige la contratación de los servicios de los técnicos constructores “de tiempo completo”, pues a su juicio impone un gravamen desproporcionado a los ingenieros y arquitectos que deben asumir una carga salarial y prestacional ajena a la prestación efectiva del trabajo, pues a su juicio, sería igual que “los abogados para ejercer su actividad profesional tuviesen que contratar de tiempo completo las labores de un asistente judicial, o que los médicos para ejercer su actividad profesional tuviesen que contratar de tiempo completo las labores de un enfermero o auxiliar de enfermería”.

IV. INTERVENCIONES

De acuerdo con lo señalado en el informe de la Secretaria General de esta Corporación de julio 9 de 1999, durante el término de fijación en lista para la intervención ciudadana, no se presentó ningún escrito.

V. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

El señor Procurador General de la Nación en su concepto No. 1862 recibido el 6 de agosto de 1999, solicita a la Corte la declaratoria de constitucionalidad de los artículos 1º, 3º, 5º, 6º (parcial), 10 y 14 de la Ley 14 de 1975 y, la inconstitucionalidad del literal c) del artículo 6º y la totalidad del artículo 12 de la misma normatividad, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Luego de hacer un repaso por la jurisprudencia constitucional en relación con el tema de la reglamentación de oficios y profesiones, el Ministerio Público concluye que la facultad legislativa para reglamentar las profesiones, ocupaciones u oficios debe responder a dos parámetros objetivos. En primer lugar, debe buscar la protección contra un riesgo social de toda la colectividad. De otro lado, la reglamentación de las profesiones deberá tener en cuenta la protección de los derechos de los terceros que ejercen otras profesiones diversas a las reguladas o de quienes sin titulo alguno desempeñan con idoneidad la labor. Por consiguiente, el Congreso sólo vulnera los derechos a la igualdad, libre desarrollo de la personalidad y la libertad para escoger profesión u oficio, cuando sin tener en cuenta estas premisas reglamenta oficios u ocupaciones.

El Procurador afirma que pese a que no existe disposición normativa que describa las labores que ejecutan los técnicos de la construcción, es factible inferir la naturaleza de esas actividades a partir del papel que cumplen los auxiliares dentro del proceso de la construcción, pues dentro de ella existen diferentes "grados de complejidad y requieren por tanto de diferentes saberes para ejercerlas". Por lo tanto, debe entenderse que los auxiliares de la construcción desarrollan actividades que requieren un grado de preparación mayor que el exigido para quienes desempeñan tareas eminentemente operativas. En este contexto, la Vista Fiscal opina que para la ejecución de labores como "cavar, pintar, cargar materiales, se requieren de personas que tengan un saber y experiencia diferentes a las requeridas para desempeñar tareas, tales como la de dirigir personal de la construcción; interpretar planos; trazado y localización de ejes; manejo de materiales; disposición, manejo y uso del concreto y de hierro y del trazado sanitario hidráulico".

Por consiguiente, el Procurador afirma que no sólo los arquitectos e ingenieros tienen a su cargo la estabilidad de la obra, sino que por ejemplo: el maestro de obra, quien de acuerdo con "un estudio realizado por el SENA y por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, basándose en la clasificación internacional Unificada de Ocupaciones publicada por la OIT en 1968", debe realizar una serie de funciones que exige conocer de manera técnica el sistema de ejecución de la obra. Es por ello que el Ministerio Público concluye que no es suficiente la acumulación empírica de destrezas sino que es necesaria la preparación y la capacitación académica de los auxiliares de la construcción "con el fin de evitar los riesgos que conlleva la ignorancia o la insuficiente preparación técnica" de estas personas. Por lo tanto, esta profesión debe estar reglamentada.

De manera puntual, la Vista Fiscal considera que el artículo 1º acusado no transgrede la Constitución, como quiera que la definición de la profesión de técnico de la construcción no necesariamente conlleva a la exclusión de quienes no tienen una formación académica, pues su reglamentación no significa que esta profesión es "la única exigida para desempeñarse con idoneidad en las tareas que conciernen a la construcción".

A su juicio, los artículos 3, 5, 10 y 15 de la Ley 14 de 1975 tampoco vulneran la Constitución, pues el Legislador no sólo puede exigir títulos de idoneidad que garanticen un desempeño adecuado de la profesión sino también está facultado para señalar el procedimiento necesario para acreditar el conocimiento académico. Por lo tanto, es razonable que la ley determine un tiempo para que quienes acrediten experiencia y conocimientos técnicos, demuestren que tienen un saber que puede superar al de quienes han realizado estudios universitarios. Así mismo, el Procurador considera que "teniendo en cuenta el grado de preparación de los arquitectos e ingenieros en el área de la construcción y que son los directores principales de las obras, resulta razonable que sean ellos quienes pudieran evaluar el desempeño de los maestros de obra"

Por su parte, el Ministerio Público coincide con el actor cuando afirma que los artículos 6 y 12 de la Ley 14 de 1975 transgreden la Carta, pues a su juicio, la facultad de escoger miembros del Comité Nacional de Técnicos de la Construcción no puede radicarse en cabeza de una sola agremiación de ese sector, por cuanto "genera un tratamiento distinto a entidades que ostentan o pueden ostentar su calidad de ente del sector de la construcción con igual o mayor grado de representatividad". Así mismo, el Procurador opina que la Carta de 1991 impone a todas las organizaciones sociales la obligación de tomar sus decisiones con base en auténticos procesos deliberativos que involucran la participación de todos en los asuntos que les conciernen.

Finalmente, la Vista Fiscal afirma que la obligación de contratar “de tiempo completo” los servicios del técnico constructor "no resulta proporcional ni razonable”, pues el Legislador, “con el fin único de proteger laboralmente a un grupo determinado de personas, a los técnicos constructores”, le establece un privilegio en su favor, “excluyendo a otros profesionales cuya preparación les permite desempeñarse con idoneidad en la actividad de la construcción", pues existen otras carreras técnicas que suministran la información necesaria para ejercer funciones de auxiliar de la construcción.

VI. PRUEBAS QUE SE ALLEGARON AL EXPEDIENTE.

Mediante auto del 9 de septiembre de 1999, el Magistrado sustanciador solicitó información al SENA, sobre los programas de estudios correspondientes a la profesión de técnico constructor; a la Sociedad Colombiana de Arquitectos, a la Sociedad Colombiana de Ingenieros y al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares, para que expliquen las funciones que tienen a su cargo los auxiliares de la construcción y el tiempo dentro de la obra que requieren para el desarrollo de sus funciones, entre otras cosas. Así mismo, el Magistrado sustanciador requirió a la Federación Colombiana de Constructores, para que ilustren a esta Corporación sobre cuántas agremiaciones reúne la Federación, cuales son las condiciones que debe cumplir una agrupación para formar parte de esa Federación y si existen asociaciones, agremiaciones u otro tipo de grupos de auxiliares de ingeniería y arquitectura que no sean filiales de esa Federación. La finalidad de esta averiguación será determinar con claridad qué distinción se presenta entre los tipos de auxiliares de la construcción, las implicaciones sociales del ejercicio de estas actividades, la representatividad de la Federación de Constructores y la proporcionalidad de la exigencia de requisitos para la obtención de la certificación de técnico constructor.

6.1. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares, por intermedio de su presidente, informa que ante esa entidad se tramitan las inscripciones de todos los técnicos y tecnólogos profesionales en programas que guarden relación directa con actividades que desarrollan los ingenieros. De otra parte, manifiesta que en la construcción de casas o edificios “pueden interactuar como auxiliares del ingeniero o del arquitecto, el delineante de arquitectura e ingeniería, el diseñador de interiores, el tecnólogo constructor, el administrador de obras civiles, el técnico constructor, el topógrafo, el administrador de obras civiles propiamente dicho, el técnico de electricidad, el tecnólogo en hidráulica y sanitaria, el tecnólogo de acabados, el maestro en carpintería etc.. los cuales siempre deben estar bajo la dirección e interventoria de un ingeniero o de un arquitecto como directos responsables de la obra”. Así mismo aclara que el técnico constructor, tal y como lo concibe la Ley 14 de 1975 “es el mismo maestro de obra”.

Finalmente, el interviniente allegó copias de los formularios de solicitud donde se adicionan algunos requisitos establecidos por el Comité de Técnicos Constructores, quien tramita, ante el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus Profesiones Auxiliares, la expedición de certificado para luego expedir la tarjeta profesional de los técnicos constructores.

6.2. La Directora Ejecutiva del Consejo Profesional Nacional de Arquitectura y sus Profesiones Auxiliares informa que dentro de los auxiliares de ingeniería y arquitectura se incluyen los “dibujantes de arquitectura, técnicos electricistas, técnicos hidráulicos, técnicos y tecnólogos constructores, diseñadores”. Así mismo manifiesta que las actividades que desarrollan los profesionales auxiliares permiten definirlos “como los mandos medios de la construcción quienes dirigen y controlan la calidad de las obras y, son los responsables de la parte de la construcción que algunas veces las ejecutan bajo las ordenes de los ingenieros y de los arquitectos y otras como profesionales intermedios independientes”. Por consiguiente, estas personas “intervienen en todas las etapas de la construcción de la obra desde los preliminares de ésta que son, los movimientos de la tierra y la cimentación hasta los acabados de la obra como son la decoración y pintura”

6.3. El director ejecutivo de la Sociedad Colombiana de Ingenieros informa que dentro de los auxiliares de la construcción se encuentran los técnicos constructores certificados, los topógrafos titulados, los tecnólogos en construcción e ingenieros técnicos, quienes desempeñan varios cargos dentro de la edificación, dentro de los cuales están “maestro general, contramaestro, oficial de mantenimiento”. A su juicio, esas actividades “asumen inmensa responsabilidad para que la ejecución de la obra sea de alta calidad y coherente a la estabilidad exigida por las entidades contratantes”, pues intervienen en etapas de la obra afines con su especialidad. En especial, el maestro general “interviene en todas las etapas como coordinador de actividades a nivel de auxiliares u obreros de la construcción”.

6.4. El Presidente de la Federación Colombiana de Técnicos Constructores, Tecnólogos, mandos medios y afines de la Construcción, manifestó que esa agremiación está conformada por 30 asociaciones, 25 de las cuales se ubican en capitales de departamento y 5 en otras ciudades importantes. Igualmente informa que existen, o pueden existir, otras agremiaciones de auxiliares de ingeniería y arquitectura, tales como la Asociación Colombiana de Técnicos Plomeros, Asociación Nacional de Topógrafos y la Asociación de electricistas de Bogotá.

6.5. La única entidad que actualmente brinda la formación profesional para técnico constructor es el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-. Por esta razón, la Corte solicitó información sobre el plan de estudios que desarrolla. Así pues, el director de formación profesional de esa entidad expresó que el perfil profesional de quienes estudian esta labor les permite “manejar tecnologías modernas de gestión en obras civiles, interpretar y desarrollar diseños arquitectónicos, estructurales, hidráulicas, eléctricos, intercomunicaciones y mecánicos”. Por lo tanto, el técnico profesional en construcción se puede desempeñar laboralmente como “auxiliar de ingeniería y arquitectura, maestro directo de obra, supervisor de obras privadas y públicas”.

Dentro de las principales funciones del técnico constructor se encuentran: “desarrollar conceptos preliminares, bosquejos, dibujos y diseños de ingeniería; preparar especificaciones de construcción, costos, cálculos de materiales y programaciones del proyecto y presentar informes; supervisar o realizar la medición de áreas, inspecciones o estudios técnicos de topografía, suelos, sistemas de drenaje y suministro de agua, vías, bases y estructuras para proveer información en la elaboración de proyectos de ingeniería; supervisar o llevar a cabo la inspección y prueba de materiales de construcción; supervisar e inspeccionar proyectos de construcción”.

El plan de estudios del técnico constructor se ofrece en nueve bloques modulares, a saber: el básico, procesos constructivos, mampostería, estructuras, instalaciones técnicas, acabados, acción social y dos prácticas en obras. Las asignaturas son, entre otras, generalidades de la construcción, materiales, equipos y herramientas, matemáticas, dibujo aplicado, educación física, interpretación de planos arquitectónicos y estructurales, descriptivas, estructuras de concreto reforzado, resistencia de materiales, instalaciones técnicas, interpretación de planos de instalaciones técnicas, interpretación de planos de detalles, enchapados y acabados.

6.6. Finalmente, el asesor jurídico del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería y sus profesiones auxiliares hace llegar “una de tantas comunicaciones” que remiten a esa entidad diversos grupos de constructores y de trabajadores de la construcción. Ese documento informa que existe un monopolio de asociaciones y comités de técnicos constructores que dificultan y aumentan el costo del trámite de las matrículas de esa actividad, pues para obtener el certificado deben afiliarse a una sola Asociación de técnicos constructores, que es la seccional, para lo cual deben pagar un valor que puede exceder de $130.000, ser mayor de 35 años y cumplir con los requisitos que establecen la ley y las resoluciones expedidas por cada asociación seccional. Igualmente, los constructores manifiestan que no pueden crear nuevas asociaciones, porque la ley lo prohibe.

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

Competencia.

1- Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 1, 3, 5, 6, 10, 12, 14 y 15 de la Ley 14 de 1975, ya que se trata de una demanda ciudadana en contra de normas que hacen parte de una ley de la República.

El asunto bajo revisión.

2- La ley parcialmente acusada reglamenta como profesión la actividad de auxiliar de la construcción y dispone de una serie de procedimientos y de condiciones para la expedición del certificado necesario para desarrollar legalmente esa labor. Según criterio del actor, la función de auxiliar de la construcción no implica riesgo social, pues éste lo debe asumir el ingeniero o arquitecto que tiene a su cargo la obra, que es quien tiene la preparación técnica y académica para desarrollar esa actividad. Por consiguiente, según el demandante, las normas acusadas imponen una limitación desproporcionada a los derechos a la igualdad, trabajo y a escoger y ejercer libremente un oficio. Por su parte, el Ministerio Público considera que la profesionalización del técnico constructor es constitucional, como quiera que su función dentro de la construcción requiere de un conjunto de conocimientos indispensables para evitar riesgos producidos por la defectuosa construcción de una obra. Así pues, en opinión de la Vista Fiscal, para el maestro de obra no sólo es suficiente la experiencia en el desarrollo de su oficio sino que es necesaria su capacitación académica, para evitar riesgos sociales implícitos a la actividad de la construcción. Por lo tanto, lo primero que la Corte debe resolver es si el Legislador está facultado para profesionalizar la labor de los auxiliares de la construcción, o si por el contrario, esa decisión vulnera el núcleo esencial del derecho a ejercer un oficio, como lo argumenta el actor. Para ello, la Corte reiterará su jurisprudencia en relación con la correcta interpretación del artículo 26 de la Carta y, en especial del concepto de riesgo social.

Ejercicio de una profesión u oficio y concepto de riesgo social

3. La jurisprudencia reiterada de esta Corporación^[1] ha señalado que, en principio, el derecho a ejercer un oficio goza de amplia protección constitucional, pues está inescindiblemente ligado con otros derechos constitucionales, tales como la igualdad de oportunidades, el trabajo y el libre desarrollo de la personalidad (CP arts 13, 16, 25 y 26). Por esta razón, la jurisprudencia constitucional ha considerado que el Legislador está facultado para limitar el derecho a ejercer un oficio pero sólo en aquellos casos en donde es indispensable la inspección y vigilancia estatal, o es necesaria la imposición de servicios sociales obligatorios. En particular, la reglamentación de un oficio está centrada en la protección a la colectividad contra un riesgo producido por el ejercicio de una determinada actividad.

La Corte considera que esa interpretación amplia no es adecuada, como quiera que llevaría al extremo de permitir una regulación de casi todas las ocupaciones en la sociedad contemporánea, con lo cual se vaciaría el contenido del derecho a ejercer libremente los oficios y los derechos que le son inherentes. Igualmente, esa hermenéutica desconoce el tenor literal del artículo 26, que restringe el libre ejercicio únicamente a ciertos oficios: aquellos que exijan formación académica o impliquen un riego social.  Por consiguiente, para esta Corporación el concepto de riesgo social sólo puede interpretarse en un sentido más restrictivo, pues la profesionalización de una actividad busca hacer efectiva la garantía de derechos de terceros frente a las impericias profesionales. Por ende, el concepto de riesgo social no se refiere a la protección constitucional contra contingencias individuales eventuales sino al amparo del interés general, esto es, a la defensa y salvaguarda de intereses colectivos que se materializan en la protección de los derechos constitucionales de los posibles usuarios del servicio. En efecto, esta Corporación ya había manifestado que la limitación al libre ejercicio de una actividad sólo es posible "por razones irresistibles, como cuando su ejercicio excesivo no se concilia con la necesidad de convivir"^[2]. Por ende, en primer término, el riesgo social que genera la actividad social debe ser claro y afectar, o poner en peligro, el interés general y derechos fundamentales; pero eso no es suficiente; es además necesario que ese riesgo pueda ser disminuido de manera sustantiva gracias a una formación académica específica. En efecto, no tiene sentido que la ley profesionalice ciertos oficios e imponga, como requisito para su ejercicio,  un título de idoneidad, si los riesgos de esa actividad no pueden ser claramente reducidos gracias a una formación, pues, de no ser así, la exigencia del título sería inadecuada e innecesaria. Por ende, sólo puede limitarse el derecho a ejercer un oficio y exigirse un título de idoneidad, cuando la actividad genera (i) un riesgo de magnitud considerable, (ii) que es susceptible de control o de disminución a través de una formación académica específica.

La Corte recuerda que el artículo 26 de la Carta expresamente faculta al Legislador para exigir títulos de idoneidad que autoricen el ejercicio legítimo de las profesiones, como quiera que aquellos son la “manera de hacer pública la aptitud adquirida merced a la formación académica”^[3] y, al mismo tiempo, “son indispensables para acreditar la preparación académica y científica que exija la ley tanto en relación con la profesión misma, como en lo relativo a sus especialidades”^[4]. Es por ello que la jurisprudencia ha considerado que “la razón de ser de los títulos profesionales no obedece al capricho del legislador, sino que responde, entre otras cosas, a la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares”^[5]. Por consiguiente, es constitucional que el Legislador exija el certificado que acredite los conocimientos necesarios para ejercer la actividad de técnicos constructores, por lo que se declarará exequible esa exigencia establecida en el artículo 14 de la Ley 14 de 1975, según el cual “queda prohibido el ejercicio de la profesión de Técnico Constructor a quienes no posean el correspondiente certificado expedido de acuerdo con la presente ley”, sin que la Corte deba pronunciarse específicamente sobre el resto de esa disposición, que señala  que  a “los infractores se les aplicarán las sanciones que establezca el decreto reglamentario de esta ley”, por cuanto el actor no formuló cargo específico contra esa expresión.

Por esta razón, la jurisprudencia constitucional^[7] ha señalado que la libertad de configuración política del Legislador para determinar los requisitos para obtener el título profesional debe enmarcarse dentro de las siguientes premisas: (i) regulación legislativa, pues es un asunto sometido a reserva de ley; ii) necesidad de los requisitos para demostrar la idoneidad profesional, por lo que las exigencias innecesarias son contrarias a la Constitución; iii) adecuación de las reglas que se imponen para comprobar la preparación técnica; iv) las condiciones para ejercer la profesión no pueden favorecer discriminaciones prohibidas por la Carta.

Con relación a la distinción que surge, de un lado, entre el aprendizaje académico y científico y, de otro lado, el conocimiento empírico de una actividad, esta Corporación ya había señalado que es un factor objetivo que autoriza el trato diferente, pues “las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación” (numeral 2º del artículo 1º del Convenio 111 de la OIT, relativo a la discriminación en materia de empleo y ocupación, que fue incorporado a la legislación Colombiana, mediante Ley 22 de 1967). Así pues, la capacitación académica para el mejor desempeño de un oficio “es un factor que merece no sólo reconocimiento o que puede originar mejor remuneración sino que es un criterio objetivo, razonable y proporcional de diferenciación para el ejercicio de esa actividad.”^[8] Por ello, para la Corte considera que no existe violación a la igualdad, pues es válido que la ley regule de manera diferenciada la situación de quienes obtuvieron la formación académica para desarrollar un trabajo, que genera riesgo social, y quienes no lo hicieron, pues ese trato diferente es un medio claramente eficaz para alcanzar una finalidad constitucional de gran importancia, como es prevenir esos riesgos sociales (CP art. 26).

Pues bien, como lo ha explicado in extenso la presente sentencia, la profesionalización de la actividad de los técnicos constructores, pretende proteger a la colectividad de contingencias derivadas del deficiente ejercicio de la actividad de la construcción. Y, la exigencia del título de idoneidad es un requisito adecuado y necesario para alcanzar la finalidad propuesta por la ley parcialmente acusada. Por lo tanto, la diferenciación entre los auxiliares de la construcción que laboraban con anterioridad y quienes lo hacen con posterioridad a la vigencia de la Ley 14 de 1975 no es contraria al artículo 13 de la Constitución, pues no se puede argumentar que, como en el pasado, algunas personas habían ejercido esa actividad socialmente riesgosa, sin ninguna capacitación profesional, entonces la ley se encuentra imposibilitada para exigir  que, a partir de un determinado momento, esa labor sólo pueda ser adelantada por quienes hayan previamente adquirido idoneidad en ese campo, gracias a una formación académica adecuada. A lo sumo, y en función del principio de confianza legítima, que encuentra sustento constitucional en la buena fe (CP art. 83), tal y como esta Corte lo ha señalado^[9], lo único que constitucionalmente se puede exigir del Legislador es que la normatividad establezca un período razonable de transición, que permita a quienes venían ejerciendo esa actividad, ajustarse a las nuevas regulaciones. Y lo cierto es que la ley impugnada, así como regulaciones posteriores, han establecido un plazo prudente de varios años para que las personas adquieran la correspondiente formación, o demuestren la experiencia suficiente, para acceder al certificado de idoneidad, por lo cual, la disposiciones acusadas no desconocen el principio de confianza legítima.

15. De acuerdo con el artículo 26 de la Carta, la inspección y vigilancia del ejercicio de las profesiones corresponde a “las autoridades competentes”, por lo que es claro que el constituyente entregó la responsabilidad de otorgar, homologar y no autorizar los títulos profesionales, al Estado. No obstante, la ley podrá asignar funciones públicas a los colegios profesionales, pues como lo ha dicho en reiteradas oportunidades esta Corporación^[10], los “colegios profesionales configuran lo que se ha denominado la descentralización por colaboración a la administración pública, ya que estas entidades ejercen, conforme a la ley, funciones administrativas sobre sus propios miembros”^[11]. Con base en lo anterior, es importante que la Corte entre a averiguar la naturaleza jurídica del órgano que reconoce el certificado profesional de técnico constructor ya que, como se señaló, sólo autoridades estatales o colegios profesionales pueden ejercer esa función pública.

16. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, Arquitectura y afines, fue creado por el artículo 6º de la Ley 94 de 1937, el cual fue reformado por el Decreto 1782 de 1954 y posteriormente por la Ley 64 de 1978. En todas esas disposiciones, este órgano tiene a su cargo la expedición de la matrícula o certificación para ejercer la arquitectura, ingeniería y las carreras afines. En efecto, los artículos 17 y 18 de la Ley 64 de 1978 señalan que el Consejo “continuará funcionando como la entidad encargada del control y vigilancia de estas profesiones, así como de sus auxiliares”, para lo cual estará integrado por los Ministros de Obras Públicas y Transporte, de Educación Nacional o sus delegados, por el Rector de la Universidad Nacional o Decano de la Facultad de Ingeniería de la misma, un representante de las universidades privadas y los Presidentes de la Sociedad Colombiana de Ingenieros y la Sociedad Colombiana de Arquitectos. Como se observa, el Consejo Profesional de Arquitectura e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración y del tipo de función que desempeña. En este sentido, también se pronunció la Corte Constitucional^[12] cuando estudió la naturaleza del Consejo Profesional de Topografía. Allí se dijo que ese ente ejerce funciones “meramente administrativas… con fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, la cual supone inspeccionar y vigilar el ejercicio de las profesiones, según lo dispone el artículo 26 de la Constitución Nacional”.

18. La jurisprudencia de esta Corporación^[13] ha sido reiterativa en afirmar que las profesiones legalmente reconocidas pueden fundar asociaciones profesionales y colegios profesionales. No obstante, la regulación constitucional de estas dos figuras jurídicas es diferente, pues la organización profesional es una clara manifestación del derecho de asociación, por lo que su conformación y su estructura interna obedecen a la libre determinación de quienes la integran. De ahí pues, que el profesional tiene la facultad de escoger libremente si se compromete a realizar un proyecto, si acepta las condiciones de un grupo ya conformado o si se abstiene de ingresar a una agremiación determinada. De esta manera, la asociación de profesionales representará una identidad de objetivos libremente concertados. Por su parte, los colegios de profesionales “son corporaciones de ámbito sectorial cuyo sustrato es de naturaleza privada”^[14], por lo que su creación corresponde a los particulares. Además, su estructura interna y su funcionamiento debe ser, en todo caso, democrático, lo cual es razonable, por cuanto el Estado puede atribuir funciones públicas a los colegios profesionales. Por lo tanto, estas corporaciones privadas no forman parte de la administración, y su creación voluntaria y la cualificación objetiva de sus miembros autoriza una representación y una verdadera defensa de intereses particulares. No obstante, se insiste, por expresa disposición constitucional la ley podrá asignar funciones públicas a los colegios profesionales, por lo que es posible atribuirles la tarea de ordenar el ejercicio de las profesiones.

19. Los comités de constructores no fueron entonces creados legalmente como un colegio profesional. Sin embargo, algunos podrían sostener que es una asociación que defiende los intereses particulares del gremio y que, por lo tanto, deben entenderse como colegios. Esa tesis no es de recibo ya que, como en varias oportunidades lo ha dicho la Corte Constitucional^[15], el origen de los colegios profesionales parte de la iniciativa privada, pues “en términos generales son los particulares y no el Estado a la luz de la actual Constitución, quienes determinan el nacimiento de un colegio profesional, pues ésta tarea es eminentemente el desarrollo del artículo 38 de la Carta”^[16]. Por consiguiente, es de la esencia de los colegios profesionales, la integración voluntaria de personas que desempeñan una labor cualificada, por lo cual, estos comités de constructores, que fueron legalmente creados, no pueden considerarse colegios profesionales.