Concepto 104510
21 de abril de 2008
Ministerio de la Proteccion Social
Seguridad Social para concejales de municipios de tercera categoría.
Hemos recibido su comunicación por la cual consulta sobre el cubrimiento de la seguridad social en salud para los concejales del país en los municipios de tercera categoría. Al respecto, nos permitimos indicarle:
Frente al tema objeto de consulta, debe señalarse que el artículo 68 de la Ley 136 de 1994, establece que los concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces el salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde.
Ahora bien, con respecto a lo anterior, se expidió el Decreto 3171 de 2004, en el cual se reglamenta los artículos 65, 68 y 69 de la Ley 136 de 1994, norma que en su artículo 1, establece que los municipios y distritos deberán incluir en su presupuesto las partidas necesarias para la vinculación de los miembros de los concejos municipales a una póliza de seguro de salud o para realizar su afiliación al régimen contributivo de salud.
El artículo 2 de la norma en comento, determina que en materia de salud los concejales tendrán los mismos beneficios que actualmente reciben los servidores públicos de los municipios y distritos y en consecuencia tendrán derecho a la prestación de los servicios de salud incluidos en el plan obligatorio de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud y a la cobertura familiar consagrada en este mismo sistema.
El artículo 4 del Decreto 3171 de 2004, indica que las entidades territoriales deberán contratar la póliza de seguro de salud con una compañía aseguradora legalmente constituida y autorizada por la Superintendencia Financiera. En la contratación de dicha póliza deberá establecerse el acceso a los servicios de salud en el municipio o distrito de residencia del concejal, el acceso a los diferentes niveles de complejidad establecidos en el plan obligatorio de salud y, deberá contemplar la cobertura familiar.
De otra parte, el artículo 5 del decreto en cuestión, determina que en aquellos eventos en que no exista oferta de la póliza de seguro de salud o su valor supere el costo de la afiliación de los concejales al régimen contributivo de salud, los municipios y distritos podrán optar por afiliar a los concejales a dicho régimen contributivo en calidad de independientes aportando el valor total de la cotización.
En el caso expuesto en el párrafo anterior, el ingreso base de cotización será el resultante de sumar el valor total de los honorarios anuales que reciben los concejales por la asistencia a las sesiones ordinarias dividido entre doce (12).
Así las cosas, expuesto lo anterior, se tiene que por expresa disposición de la Ley 136 de 1994, los concejales del país tienen asegurada la prestación de su servicio de salud, y en este sentido, los servicios de salud en comento están garantizados mediante una póliza que contrate el municipio para el efecto y si ello no es posible, bien sea por falta de oferta de entidades aseguradoras que la pueden expedir o por que esta sea muy costosa respecto de una posible afiliación del concejal al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los servicios de salud de este servidor público, serán cubiertos por la EPS a la cual el concejal se hubiere afiliado como independiente, caso en el cual se debe aportar el valor total de la cotización, teniendo en cuenta para ello el ingreso base indicado en el inciso segundo del artículo 5 del Decreto 3171 de 2004.
Por último y respecto a quien debe asumir el costo del seguro de vida y las cotizaciones en salud de los concejales, vale la pena citar lo que al respectó absolvió la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en Concepto No 1628 de 2005, así:
“(..)
A su vez, el artículo 68 establece:
Artículo 68.- Seguros de vida y de salud2. -Los concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde3.
Para estos efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este artículo. (...)
Parágrafo.- El pagó de las primas por los seguros estará a cargo del respectivo municipio" (resalta la Sala). 1 .3. Ley 179 de 1994, orgánica del presupuesto
El artículo 51 de la ley 179 de 1994, "Por la cual se introducen algunas modificaciones a la ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto", que corresponde al artículo 110 del decreto compilatorio 111 de 1996, establece:
"El artículo 91 de la ley 38 de 1989 quedará así:
¿Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley'. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes. ( ... )
En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos5, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier nivel que tengan personería jurídica. (¿)"
1.4 Ley 617 de 2000 sobre saneamiento fiscal de las entidades territoriales
La ley 617 de 2000, "por la cual se reforma parcialmente la ley 136 de 1994, el decreto extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional", ordena:
Artículo 3°.- Financiación de gastos de funcionamiento de las entidades territoriales6.- Los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación, de tal manera que estos sean suficientes para atender sus obligaciones corrientes, provisional el pasivo prestacional y pensional; y financiar, al menos parcialmente, la inversión pública autónoma de las mismas.
Parágrafo 1º7._ Para efectos de lo dispuesto en esta ley se entiende por ingresos corrientes de libre destinación los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado.
Los Ingresos corrientes son los tributarios y los no tributarios, de conformidad con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto.
"Artículo 10.- Valor máximo de los gastos de los Concejos, Personerías, Contralorías Distritales y Municipales8 Durante cada vigencia fiscal, los gastos de los concejos no podrán superar el valor correspondiente al total de los honorarios que se causen por el número de sesiones autorizado en el artículo 20 de esta ley, más el uno punto cinco por ciento (1.5%) de los ingresos corrientes de libre destinación.
Parágrafo.- Los concejos municipales ubicados en cualquier categoría en cuyo municipio los ingresos de libre destinación no superen los mil millones de pesos ($1.000.000.000) anuales en la vigencia anterior podrán destinar como aportes adicionales a los honorarios de los concejales para su funcionamiento en la siguiente vigencia sesenta salarios mínimos legales" (resalta la Sala).
Tanto el articulo 3° como el 10, tienen el carácter de normas orgánicas de presupuesto, de conformidad con el artículo 95 de la misma ley, declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 2001.
2. Autonomía presupuestal de los Concejos Municipales
El artículo 51 de la ley 179 de 1994 - compilado en el artículo 110 del decreto 111 de 1996 -, orgánica de presupuesto, en desarrollo del artículo 352 de la Carta confirió a los órganos que son Secciones en el Presupuesto General de la Nación, la capacidad para contratar y comprometer "a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte" y ordenar el gasto de las correspondientes apropiaciones, las que en los mismos términos y condiciones se le entregaron, entre otros órganos, a los concejos municipales9. Estas facultades constituyen la llamada autonomía presupuestal.
Así las cosas, es claro que, a partir del artículo 51 de la ley 179 de 1994, los -Concejos tienen capacidad de contratar y comprometer a nombre del municipio o distrito, y de ordenar el gasto, con base en las apropiaciones establecidas en la Sección respectiva del presupuesto municipal o distrital10. Debe la Sala advertir que como consecuencia del reconocimiento de autonomía presupuestal a los concejos, la competencia para contratar el seguro de vida de sus integrantes contemplada en el artículo 68 de la ley 136 de 1994, se desplazó del alcalde a las corporaciones en mención", en virtud de la insubsistencia de la facultad de ordenación derivada de la norma posterior citada.
3. Las primas de los seguros de vida y las cotizaciones para salud son gastos de funcionamiento
La consulta inquiere si el pago de las primas del seguro de vida y de las cotizaciones para salud de los Concejales, forman parte de los gastos de funcionamiento del Concejo.
Al respecto, se observa que el presupuesto de gastos se compone de los gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de inversión, de acuerdo con el artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto 111 de 1996, el cual es aplicable a las entidades territoriales y por ende, a los municipios y distritos, conforme a lo dispuesto por los artículos 286 y 352 de la Constitución.
El artículo 39 del decreto 4365 de 2004, de liquidación del presupuesto para la vigencia fiscal de 2005, define los gastos de funcionamiento como "aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la ley", dentro de los cuales está comprendido - en el presupuesto de los concejos - el pago de los seguros de vida y salud (o en su caso, de las cotizaciones para el régimen contributivo de salud) de los concejales, puesto que tales gastos se relacionan directamente con las personas que cumplen el objeto y las funciones de la corporación"
Adicionalmente, el artículo 3 de la Ley 1148 de 2007, en relación con la contratación de la póliza de vida para concejales, establece:
"Los alcaldes de municipios pertenecientes a categorías cuarta, quinta y sexta, contratarán, con cargo a la sección presupuestal del sector central del municipio, la póliza de seguro de vida y de salud, para los concejales de que trata el artículo 68 de la Ley 136 de 1994.
Con fundamento en las normas precitadas y en el concepto del Consejo de Estado en la Consulta No 1628 de 2005, frente a lo consultado en su oficio, es concepto de esta Oficina que tratándose de los concejales de municipios de categorías cuarta, quinta y sexta, el costo que genere la adquisición del seguro de salud o la cotización de los concejales a la seguridad social debe ser asumido en su totalidad (100%) con cargo a la sección presupuestal del sector central del respectivo municipio conforme a lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1148 de 2007; en tanto que tratándose de municipios de categorías especial, primera, segunda y tercera, el costo que genere la adquisición del seguro de salud o la cotización de los concejales a la seguridad social, debe ser asumido en su totalidad (100%) con cargo al presupuesto del respectivo concejo tal y como lo ha expresado el Consejo de Estado, sin que haya lugar a efectuar descuento por dicho concepto de los honorarios que reciben los concejales.
La consulta anterior, se atiende en los precisos términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, en virtud del cual las respuestas dada no comprometerán la responsabilidad de las entidades que las atienden, ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución, constituyéndose simplemente en un criterio orientador.
Cordial Saludo,
NELLY PATRICIA RAMOS HERNÁNDEZ
Jefe Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo
