La Oficina Asesora Jurídica ha recibido la comunicación radicada bajo el número del asunto, mediante la cual formula las siguientes preguntas:
“Cuál ha sido /a posición de ese Ministerio en cuanto a si los conflictos laborales que desencadenan huelga, y la huelga como tal, constituyen hechos de fuerza mayor o caso fortuito”.
“Si puede considerarse un hecho de fuerza mayor o caso fortuito, cuando la huelga de una empresa afecta el ejercicio de las funciones de otra empresa, por mantener operaciones conjuntas y dependientes una de la otra”.
De manera atenta, procedemos a atender sus interrogantes, mediante el presente concepto jurídico, no sin antes precisar que esta Oficina solo está facultada para emitir conceptos generales y abstractos en relación con las normas y materias que son competencia de este Ministerio, de conformidad con los Artículos 486 del Código Sustantivo del Trabajo, modificado por el Artículo 20 de la Ley 584 de 2000, y el 8 del Decreto 4108 de 2011, y por ende, no le es posible realizar declaraciones de carácter particular y concreto.
Entrando en materia, consideramos pertinente iniciar el presente concepto, haciendo alusión a la naturaleza jurídica del derecho a la huelga, para lo cual, acudimos a lo manifestado por ia Corte Constitucional en la sentencia C — 349 de 2009, en cuya providencia la Corte señaló que el núcleo esencial del derecho a la huelga se encuentra en la facultad que tienen los trabajadores de adoptar el mecanismo de la suspensión o cesación colectiva del trabajo como medio para presionar a los empleadores a fin de lograr que se resuelva el conflicto colectivo del trabajo de modo favorable a sus intereses como trabajadores asalariados.
Además de definir el núcleo esencial del derecho a la huelga, la jurisprudencia constitucional en esta oportunidad se pronunció sobre el concepto de negociación colectiva consagrada en el Convenio 154 de la OIT – incorporado a la legislación colombiana por la Ley 524 de 1999 – y en el artículo 55 de la Constitución, señalando que dicha negociación colectiva corresponde a un concepto más amplio que el de los pliegos de peticiones y convención colectiva, y la etapa de arreglo directo constituye la primera oportunidad que tienen tanto los trabajadores como los empleadores para llegar a un acuerdo a partir del pliego de peticiones formulado, antes de tomarse la decisión de declarar la huelga o de someter las diferencias a un tribunal de arbitramento sea éste voluntario, u obligatorio en aquellos casos de servicios públicos esenciales.
De lo hasta aquí señalado, puede considerarse que el ejercicio de la huelga tiene implícito un elemento volitivo, el cual consiste en la facultad de los trabajadores de la empresa para decidir por la suspensión o cesación colectiva del trabajo, como un mecanismo de presión en el marco del conflicto colectivo del trabajo.
Ahora bien, teniendo claro que la huelga implica la decisión de los trabajadores de acudir o no a este instrumento de derecho colectivo, conviene analizar si aquélla constituye fuerza mayor o caso fortuito, siendo éste el tema focal de análisis en el presente concepto.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, mediante Sentencia SU — 022 de 1998, se pronunció señalando de manera clara y categórica que la huelga no es un hecho irresistible, en tanto constituye un derecho legítimo ejercido dentro del proceso de negociación y solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo, lo que la convierte en una fase previsible para las partes que intervienen en dicha negociación
La Alta Corporación manifestó lo siguiente.
“El derecho de huelga que garantiza la Carta Política en su art. 56, está sometido a la reglamentación legal y, en el marco del ordenamiento colombiano, el ejercicio de la huelga sólo es legítimo como una etapa dentro del proceso de negociación y solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo: esa fase es, entonces, previsible para las partes que intervienen en dicha negociación.
Siendo previsible dentro del proceso de resolución de un conflicto colectivo el que los trabajadores acudan al ejercicio del derecho de huelga (art. 445 del C. S. del T.), previó la ley que los huelguistas pueden autorizar el trabajo del personal necesario para aquellas dependencias cuyo funcionamiento sea indispensable a juicio del respectivo inspector de trabajo: o en caso contrario, el empleador puede celebrar nuevos contratos para atender a esas labores inaplazables (art. 449 del C. S. del T).
En el marco de un contrato estatal, a propósito del celebrado entre Carbones de la Jagua y la Agencia Nacional de Minería, se observa pertinente acudir a lo señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto de fecha diciembre 12 de 2006, en el cual se pronunció sobre la fuerza mayor en los contratos estatales, definiéndola como aquellos eventos externos, irresistibles e imprevisibles, cuya intensidad llevan a que se produzca una terminación anormal del contrato por imposibilidad en su continuación.
El Consejo de Estado — Sala de Consulta y Servicio Civil — introdujo además elementos que diferencian la fuerza mayor de otros eventos que sin serio, hacen gravosa la ejecución del contrato, asi como de aquellas imprevisiones que son relativamente previsibles. Para mayor claridad, traemos a colación algunos apartes del texto del concepto, en el cual se indicó lo siguiente:
“En materia de contratación estatal, es necesario diferenciar varios eventos, que aunque presentan similitudes, se distinguen por su naturaleza, intensidad y efectos. En primer término hay que identificar aquellos eventos de fuerza mayor – externos, irresistibles e imprevisibles-, cuya intensidad llevan a Que se produzca una terminación anormal del contrato, por imposibilidad en su continuación. Cosa diferente sucede con aquellas circunstancias, que inicialmente muchas de ellas pueden ser calificadas como fuerza mayor, pero que no imposibilitan la continuación en la ejecución del contrato, sino que la hacen excepcionalmente gravosa, alterando el derecho de las partes al mantenimiento de la ecuación económica financiera del contrato, alteración originada por hechos de la administración, los que hacen parte de la llamada teoría del hecho del príncipe y los que integran la denominada teoría de la imprevisión. Existen también aquellas imprevisiones “relativamente previsibles” que afectan la economía del contrato, pero que de alguna manera las partes previamente acuerdan y pactan, incluyendo sus efectos como parte de la integración de-precio del contrato. Sin olvidar que el examen de los sucesos que afectan el normal desarrollo del contrato debe hacerse estableciendo para cada caso su naturaleza, sus características; sus efectos y la incidencia en los mismos de la conducta de las partes: (…).
Por su parte, la posición dual del Consejo de Estado respecto al caso fortuito y la fuerza mayor, expresada en muchas de sus providencias, se recoge y resume por la Sección Tercera de la Corporación en sentencia del 2 de mayo de 2002, expediente 13477, en la que claramente diferenció entre ambas categorías, en los siguientes términos:
“En la legislación colombiana la ley 95 de 1890 define el caso fortuito junto con la fuerza mayor como “el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.” (art.1º).
Esa disposición se redactó, como lo dice la doctrina, bajo el concepto de la teoría unitaria de la causa extraña, esto es, la tendencia que acepta la identidad entre el caso fortuito y la fuerza mayor, utilizada por nuestra jurisprudencia civil – mayoritaria – al considerar que no son conceptos separados “sino elementos de una noción. El casus fortuitus indica la imprevisibilidad del acontecimiento, y la vis majar, su irresistibilidad” (1)
En esta Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a diferencia de lo anterior la aplicación y el tratamiento de ambas figuras no ha sido monista sino dual, esto es bajo la consideración dividida e independiente de cada una de esas figuras jurídicas hasta el punto de considerar que de éstas sólo estructura causa extraña la fuerza mayor. (…)
Por su parte la jurisprudencia del Consejo de Estado y los conceptos de su Sala de Consulta y Servicio Civil han predicado la tesis dualista respecto al caso fortuito y a la fuerza mayor, en los siguientes términos:
• Sentencia de 29 de enero de 1993. Exp. 7635. Actor: Ana Delia Bohórquez Martínez.
“Si bien la ley ha identificado los fenómenos de fuerza mayor y de caso fortuito, /a jurisprudencia nacional ha buscado distinguirlos: en cuanto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo concierne, dos concepciones se han presentado: la de considerar el caso fortuito como el suceso interno, que por consiguiente ocurre dentro del campo de actividad del que causa daño, mientras que la fuerza mayor es un acaecimiento externo ajeno a esa actividad- y la que estima que hay caso fortuito cuando la causa del daño es desconocida
• Sentencia de 2 de febrero de 1995. Exp. 10.376. Actor. Arcesio Llantén y otros.
“Tampoco es atendible la fuerza mayor alegada por la demandada como eximente de responsabilidad, la cual fundamenta en el hecho de que daño se produjo por la falla mecánica del sistema de frenos. Ese hecho no constituye fuerza mayor sino caso fortuito por cuanto no proviene de una causa externa, sino que es imputable a la estructura misma de la actividad peligrosa que constituye la conducción de automotores: el caso fortuito como lo ha reiterado la jurisprudencia de esta Corporación, no exime de responsabilidad”.
• Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de 10 de mayo de 1996. Exp. 813.
“La Corte Suprema de Justicia acoge el criterio de la identidad de concepto entre el caso fortuito y la fuerza mayor, tal como se desprende del texto del derogado art. 64 del Código Civil, y de la forma como quedó concebido el art. 10 de la ley 95 de 1890, que sustituyó a aquél. Por su parte, esta Corporación en sentencia de marzo 26 de 1984 luego de memorar la jurisprudencia civil en esta materia, se aparta del criterio de la identidad de los fenómenos y acoge la distinción entre los mismos, que encuentra fundamentada en que la esencia del caso fortuito está en la imprevisibilidad, y la de la fuerza mayor en la irresistibilidad. Esta Sala reitera el anterior criterio expuesto por la Corporación y se aparta de la posición citada por la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia, que atribuye como causa’ del caso fortuito la concerniente a acontecimientos provenientes del hombre y la fuerza mayor a hechos producidos por la naturaleza…debe hacerse es un análisis y ponderación de todas las circunstancias del respectivo hecho para determinar si encaja dentro de las que figuran la fuerza mayor o el caso fortuito”.
• Sentencia de 29 de octubre de 1999. Exp. 9626. Actor Banco de Los Trabajadores S.A.
“Los elementos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuito como eximente de responsabilidad han sido precisados por la doctrina y la jurisprudencia, como las circunstancias de haber sido imprevisto el hecho y la irresistibilidad. El primero consiste en que el hecho invocado COMO fuerza mayor o caso fortuito, corresponde a un suceso que escapa a las previsiones normales, esto es que no haya sido tenido en cuenta ,por el afectado, siempre y cuando no se derive en modo alguno de la conducta culpable del obligado, precedente o concomitante con e/ hecho. La irresistibilidad radica en que ante las medidas adoptadas, le fue imposible al deudor evitar que el hecho se presentara, por escapar por entero a su control. Por ello, la existencia o no del hecho alegado como fuerza mayor, depende necesariamente de las circunstancias, de si el deudor empleó o no la diligencia y cuidado debidos para prever ese hecho o para evitarlo, si fuere previsible” (subrayado fuera de texto)
En sentencia proferida el día 16 de marzo de 2000, el Consejo de Estado igualmente se pronunció sobre el tema, señalando lo siguiente:
“Debe tenerse en cuenta, además, la distinción que doctrina y jurisprudencia han hecho entre la fuerza mayor y el caso fortuito, que, adquiere su mayor interés, dentro del marco de la responsabilidad por riesgo excepcional. Se ha dicho que la fuerza mayor es causa extraña y externa al hecho demandado; se trata de un hecho conocido, irresistible e imprevisible, que es ajeno y exterior a la actividad o al servicio que causó el daño. El caso fortuito, por el contrario, proviene de la estructura de la actividad de aquél, y puede ser desconocido permanecer oculto, y en la forma que ha sido definido, no constituye una verdadera causa extraña, con virtualidad para suprimir la imputabilidad del daño.”
Sobre los alcances de los elementos constitutivos de fuerza mayor, la sentencia en mención recoge una importante doctrina que se complementa con la posición sentada por esta misma Corporación en providencia de fecha 15 de junio de 2000. Al respecto señaló:
“La fuerza mayor sólo se demuestra: …mediante la prueba de un hecho externo y concreto (causa extraña). Lo que debe ser im re visible e irresistible no es el fenómeno como tal, sino sus consecuencias.. En síntesis, para poder argumentar la fuerza mayor, el efecto del fenómeno no sólo debe ser irresistible sino también imprevisible, sin que importe la previsibilidad o impre visibilidad de su causa. Además de im revisible e irresistible debe ser exterior del a ente es decir no serle imputable desde ningún ámbito…'”.
La Corte Suprema de Justicia, por su parte, acogiendo una noción unitaria sobre la fuerza mayor o caso fortuito, se pronunció en sentencia del 29 de abril de 2.005, Expediente N° 0829-92, manifestando lo siguiente:
“Inicialmente hay que observar que a diferencia de la asimilación que históricamente hace la Corte Suprema de justicia entre la fuerza mayor y el caso fortuito, la jurisprudencia del Consejo de Estado distingue estos dos conceptos, en principio definiendo el caso fortuito como el suceso interno que se da dentro del campo de actividad de quien produce el daño, mientras que la fuerza mayor se identifica como un acaecimiento externo a la actividad de quien produce el daño; y señalando, en términos generales, que la irresistibilidad es el criterio fundamental determinante de la fuerza mayor; mientras que la imprevisibilidad, lo es del caso fortuito.
En efecto, la posición de la Corte Suprema de Justicia relacionada con la identificación y asimilación entre estos dos institutos jurídicos ha sido mayoritariamente mantenida a través de una extensa producción jurisprudencial, últimamente reiterada en decisiones como las contenidas en las sentencias de la Sala de Casación Civil del 29 de abril de 2.005 expediente 0829-92 y del 2 de julio del mismo año expediente 6569-02, ambas con ponencia del Magistrado Carlos Ignacio Jaramillo Jaramillo, conformando una construcción doctrinaria cuyos puntos centrales se expresan en la sentencia del 20 de noviembre de 1.989, magistrado ponente Alberto Ospina Botero, que en lo pertinente se transcribe.
Dice la Corte Suprema de Justicia:
4. Empero, el criterio más sólido y de mayor aceptación en el campo del derecho civil, es el de la identidad de concepto entre el caso fortuito y la fuerza mayor, tal como se desprende de/texto del derogado artículo 64 del Código Civil y, de la forma como quedó concebido el artículo .1°. De la Ley 95 de 1890, que sustituyó a aquel. En efecto, la identidad de ambos conceptos, se pone de manifiesto, por lo siguiente: a) El derogado artículo 64 del C. C., decía: “Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc”. Por su parte, el artículo 1° de la Ley 95 de 1890, establece.’ “Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto [sic] a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc”. Lo cual se traduce en expresar, en su recto sentido y alcance, como lo sostienen algunos disertos civilistas: a) que fuerza mayor es el hecho imprevisto a que no es posible resistir y, en igual forma, caso fortuito es el hecho imprevisto a que no es posible resistir; b) que sería inexplicable y, algo más, un contrasentido, que el legislador definiera de idéntica manera dos nociones diferentes; c) que la conjunción “o” empleada en la expresión “fuerza mayor o caso fortuito”, no es disyuntiva., o sea, no denota diferencia ni separa, sino por el contrario exterioriza o denota equivalencia. Y así lo ha entendido la Corte, como puede verse en fallos de 26 de mayo de 1936 (XLIII, 581) y 3 de agosto de 1949 (C.J. No. 2075, 585). 5. Cuando se creía superada la controversia sobre la diferencia o identidad de conceptos entre el caso fortuito y la fuerza mayor, vino la legislación comercial a dejar entrever que se trata de nociones distintas al establecer, dentro del contrato de transporte, que el transportador solo podrá exonerarse, total o parcialmente de su responsabilidad por la inejecución o ejecución defectuosa o tardía de sus obligaciones, “mediante prueba de fuerza mayor”, para agregar luego que “El caso fortuito que reúna las condiciones de la fuerza mayor se regirá por las reglas de ésta”. (Art. 992). Tal como quedó concebido el art. 992 del C. de Comercio, la fuerza mayor y el caso fortuito no responden a una noción unitaria. 6. Regresando al punto controvertido en el litigio, se tiene que según el artículo 1 de la Ley 95 de 1890, la fuerza mayor o caso fortuito se configura por la concurrencia de dos factores: a) que el hecho sea imprevisible, esto es que dentro de las circunstancias normales de la vida no sea posible contemplar por anticipado su _ocurrencia. Por el contrario, si el hecho razonablemente hubiera podido preverse, por ser un acontecimiento normal o de ocurrencia frecuente, tal hecho no estructura el elemento imprevisible: y b) Que el hecho sea irresistible, o sea, que el agente no pueda evitar su acaecimiento ni superar sus consecuencias.
De esta suerte, y conforme a las citas jurisprudenciales antes señaladas, el hecho invocado como fuerza mayor corresponde a un suceso que escapa a las previsiones normales, caracterizada por la irresistibilidad, la cual radica en que ante las medidas adoptadas, fue imposible evitar que el hecho se presentara; fuerza mayor que en todo caso, no corresponde calificarla a esta Oficina, por cuanto sus pronunciamientos se emiten de manera general y abstracta.
No obstante, respecto de la huelga, es preciso resaltar lo manifestado por la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, en cuanto a que aquélla no es un hecho irresistible, por tratarse de un derecho legítimo ejercido dentro del proceso de negociación y solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo, lo que la convierte en una fase previsible para las partes que intervienen en dicha negociación.
Las anteriores consideraciones son igualmente aplicables respecto de la segunda pregunta de “si puede considerarse un hecho de fuerza mayor o caso fortuito cuando la huelga de una empresa afecta el ejercicio de las funciones de otra empresa, por mantener operaciones conjuntas y dependientes una de la otra”, en tanto que, conforme se señaló precedentemente, esta Oficina no tiene facultades para pronunciarse sobre situaciones particulares y menos aún, para calificar la fuerza mayor o caso fortuito.
Sin embargo, si se parte del supuesto antes señalado en cuanto a que la huelga no es un hecho irresistible para las partes involucradas, esto es, trabajadores y empleador, dicha premisa resultaría no ser aplicable respecto de la otra empresa con quien tiene operaciones conjuntas y dependientes (en tratándose de contratista independiente), en tanto esta última no sería partícipe de la huelga, o al menos. Darte del conflicto colectivo sobre el cual intervenga su voluntad para declarar el cese de actividades.
La presente consulta se absuelve en los términos del Artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en virtud del cual los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento, constituyéndose simplemente en un criterio orientador.
