|
Concepto 1147 11 de Enero de 2007 PARA: IVÁN ENRIQUE QUASTH TORRES RAFAEL DUQUE PABÓN JORGE ALBERTO BRAVO RUBIANO DE: HEYBY POVEDA FERRO TEMA: Declaraciones presentadas por no obligados SUBTEMA: Procedimiento Tributario De acuerdo con el artículo 30 del Decreto Distrital 545 de 2006, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos. CONSULTA: Refiere la consulta que el área de Determinación de Impuestos a la Propiedad profiere los autos declarativos por solicitud de cuentas corrientes contribuyentes dentro del trámite de solicitud de devolución y/o compensación; dicho auto da por no presentadas las declaraciones que han sido suscritas por un no obligado o cuando carecen de la firma del revisor fiscal tal como lo establece el artículo 17 del Decreto 807 de 1993, el cual reza: "Artículo 17. Declaraciones que se tienen por no presentadas Las declaraciones de los impuestos administrados por la Dirección Distrital de Impuestos se tendrán por no presentadas en los casos consagrados en los artículos 580 y 650-1 del Estatuto Tributario Nacional. Artículo 580. Declaraciones que se tienen por no presentadas No se entenderá cumplido el deber de presentar la declaración tributaria, en los siguientes casos: d) Cuando no se presente firmada por quien deba cumplir el deber formal de declarar, o cuando se omita la firma del contador público o revisor fiscal existiendo la obligación legal. Igualmente, el artículo 150 del Decreto 807 de 1993, establece: "Las solicitudes de devolución o compensación deberán inadmitirse cuando dentro del proceso para resolverlas, se de alguna de las siguientes causales: 1.- Cuando la declaración objeto de la devolución o compensación se tenga como no presentada, por las causales de que trata el artículo 17 de este Decreto". "PARAGRAFO PRIMERO: Cuando se inadmita la solicitud, deberá presentarse dentro del mes siguiente una nueva solicitud en que se subsanen las causales que dieron lugar a su inadmisión". "PARAGRAFO TERCERO: Cuando se trate de la inadmisión de las solicitudes de devoluciones o compensaciones, el auto inadmisorio deberá dictarse dentro de un término máximo de quince (15) días, salvo, cuando se trate de devoluciones con garantías en cuyo caso el auto inadmisorio deberá dictarse dentro del mismo término para devolver." De conformidad con las normas trascritas y haciendo una interpretación conjunta de las mismas, se ha establecido que esta subdirección debe abstenerse de devolver los saldos a favor a los contribuyentes, mientras no se subsanen las causales de la inadmisión. Ahora bien, el auto declarativo ya aludido generalmente se profiere después de los quince días con que cuenta esta dependencia para inadmitir la solicitud de devolución y/o compensación presentada por el contribuyente, término dentro del cual el área de cuentas corrientes actualmente verifica la información para establecer cuál de las siguientes situaciones se presenta en el caso concreto, a saber: A.- Si para el mismo predio y vigencia ha sido presentada otra declaración (en esté caso presentada por la persona que tiene la obligación legal de declarar y pagar por el predio objeto del auto declarativo), con el fin de determinar si ya se subsano la causal de inadmisión, de que trata el artículo 150; de ser así se continúa con el trámite de la devolución a la luz del artículo 144 del Decreto 807 de 1993. B.- Si el contribuyente al cual se le profirió el auto declarativo no tiene obligaciones con el Distrito Capital, caso en el cual no se puede subsanar el error que motivó el acto administrativo, no siendo posible en consecuencia, devolver los saldos que resulten a favor de los contribuyentes. Así pues, teniendo en cuenta que respecto a la aplicación de la normativa citada actualmente se están presentando varias situaciones frente a las cuales no existe claridad sobre el procedimiento a seguir, a continuación se elevan los siguientes cuestionamientos: 1.- Podría la dependencia competente, en lugar de proferir auto declarativo (toda vez que en la mayoría de los casos son declaraciones sugeridas enviadas por la Administración en donde se induce al contribuyente a un error) invalidar las mismas, para que de esta manera se evite la incursión en la causal de inadmisión a la que se ha aludido y la Administración quede en libertad de resolver la solicitud de devolución por un pago de un no obligado? 2.- De decidirse lo contrario, podría la Administración negar o rechazar las solicitudes de devolución y/o compensación de los contribuyentes argumentando lo planteado en el artículo 150 del Decreto Distrital 807, sustentado en el fallo del auto declarativo, (con la consecuente interposición por parte del contribuyente de los recursos que la ley le permite)? 3.- Habiendo proferido el auto declarativo y con base en el sustento citado en el numeral anterior, puede esa área retener los saldos a favor de los contribuyentes. ( si éste es omiso por una o varias vigencias, por cualquiera de los impuestos) mientras la dependencia competente adelanta los procesos de fiscalización y emite los actos pertinentes, para luego si proceder a la compensación de los mismos? 4.- En los casos en que el contribuyente no siendo sujeto pasivo de los tributos administrados por esta Secretaría presente alguna declaración y posteriormente solicite la devolución de lo pagado con ocasión de la misma, esta dependencia puede efectuar la devolución fundamentado en lo establecido en el Artículo 144 del Decreto Distrital 807 de 1993 sin que medie decisión por parte del área de determinación (invalidación) la cual ha optado por omitir dicho pronunciamiento 5.- Puede el área de cuentas corrientes, previo análisis de la solicitud y una vez verificado el saldo a favor, devolver argumentando lo establecido en el artículo 24 del Decreto Distrital 807 de 1993 en aquellos casos en que un no obligado presenta una declaración encontrándose en firme la presentada por el mismo concepto y vigencia por el obligado, no existiendo de por medio invalidación por decisión expresa del área de Determinación de no emitirlo? 6.- El área de cuentas corrientes tiene la facultad, previo análisis de la solicitud y una vez verificado el saldo a favor, de devolver lo pagado mediante recibo SPP por quien prueba la no existencia jurídica del predio (según concepto No 1026 de la Subdirección Jurídica Tributaría en dicho sentido), no existiendo decisión por parte de Determinación argumentando que dichos pagos no son declaraciones y que por lo tanto no se pueden pronunciar al respecto? O debe esperar que la citada área establezca si el contribuyente con ocasión del interrogatorio de parte es el sujeto pasivo del impuesto? RESPUESTA: De la redacción del artículo 150 del Decreto 807 de 1993, al establecer que las solicitudes de devolución y/o compensación deberán inadmitirse cuando la declaración objeto de devolución o compensación se tenga como no presentada, se entiende que esta inadmisión se da para que la declaración se tenga como no presentada profiriendo el respectivo auto declarativo que la tiene como tal, para proceder si es del caso a la devolución. Esto en razón de que como se indicó en el concepto 1106 del 17 de agosto de 2005, para que una declaración se tenga por no presentada, debe necesariamente la administración, proferir un auto en donde así se declare, dentro del término de firmeza de las declaraciones tributarias, es decir dos (2) años, contados a partir del vencimiento del plazo para declarar o la presentación de la declaración si la misma es extemporánea, quedando en firme la declaración presentada, si dentro de este término, la administración tributaria distrital no cuestionó y señaló las irregularidades presentadas. Por esta razón consideramos que si existe una petición de devolución de una declaración que se tiene como no presentada, sin que así lo haya declarado la administración por el auto declarativo, se debe inadmitir para que la administración la tenga como no presentada y se pueda continuar con el trámite de la devolución de lo pagado en ella, pues hasta tanto no se tenga como no presentada esta continúa vigente y por ende lo que se haya pagado con ella, no es susceptible de devolución. El subsane de la inadmisión debe entenderse como la expedición del auto declarativo que así la declare, encontrándose en firme, recordemos, que contra este auto conforme con el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo proceden los recursos en vía gubernativa, como son, el recurso de reposición y el de apelación en subsidio y en tercer lugar el recurso de queja. El primero de ellos ante el mismo funcionario quien profiere el Acto Administrativo Declarativo, el segundo, ante su inmediato superior, y el recurso de queja cuando se rechace el de apelación. Estando ya en firme el auto declarativo que tenga la declaración como no presentada deberá procederse al estudio de fondo de la solicitud de devolución y/o compensación elevada por el peticionario, en la que se pueden encontrar dos eventos:
Así las cosas, una vez efectuado el pago a nombre de otro, quien efectúa el pago, no podrá solicitar a la administración la devolución de los dineros pagados, puesto que estando impedida la administración a negarse a recibir el pago como acreedor, y al surtir efectos el pago, en situaciones como podría ser la cancelación de un expediente de cobro coactivo, salvo que el tercero pagador logre demostrar que existió un vicio del consentimiento al momento de efectuar el pago , es decir canceló la obligación en forma equivoca, sin voluntad de pago, o pago por error situación que deberá ser revisada por el correspondiente área al momento de estudiar la solicitud. "O sea, que el pago de lo no debido, conforme a lo estipulado en el artículo 2315 del C.C., podrá repetir lo pagado por error de derecho, cuando el pago no tenía por fundamento ni siquiera una obligación natural. Siendo de advertir que para que la acción consagrada en dicha norma pueda complementarse se requiere: 1) un pago; 2) la falta de causa; 3) error de hecho o de derecho de quien paga; y 4) La ausencia de una obligación natural que pueda autorizar una retención de lo indebidamente pagado. Por eso decían los latinos que el error de derecho vicia el consentimiento para beneficiarse pero no para perjudicarse más. Es así como el artículo 2317 del C.C. advierte que "Del que da lo que no debe no se presume que lo dona, a menos que `probase que tuvo perfecto conocimiento de lo que hacía, tanto en el hecho como en el derecho". Así, si alguien paga una obligación que no debía, tiene plena facultad de repetir lo pagado, como cuando se incluyen en las facturas de cobro por el uso de tarjetas de crédito obligaciones que no fueron ajustadas por los tarjetahabientes." Por consiguiente se concluye que en principio la administración no debe devolver dineros cancelados por terceros excepto en el caso de descubrir vicios en el consentimiento (por pagos efectuados sin voluntad de pago, o pagos por error de hecho o derecho) teniendo en cuenta que:
JURISPRUDENCIA. "El pago que un tercero hace por deudor, puede ser de tres maneras : 1ª) Con la voluntad expresa o tácita del deudor, en cuyo caso el que paga queda subrogado por el ministerio de la ley, y aún contra la voluntad del acreedor, en todos lo derechos de este, en todas sus acciones, privilegios, prendas e hipotecas (C.C. Arts. 1630 y 1668, ord. 5º), 2ª) Sin el conocimiento del deudor, y en este caso el que paga no se entiende subrogado por la ley en el lugar y derechos del acreedor, ni podrá compeler al acreedor a que le subrogue. El que paga en estas condiciones sólo pretende liberar al deudor, extinguir la deuda; y esto no ocurriría si mediara subrogación, porque en virtud de ésta el tercero que paga queda en el lugar del acreedor y puede ejercer contra el deudor, la misma acción que tenía el acreedor primitivo, con todos sus privilegios e hipotecas. Para que haya subrogación es menester que el deudor consienta, expresa o tácitamente en el pago que hace el tercero, o mediando conocimiento del deudor, el tercero que paga por él, no puede entablar como aquel, la acción correspondiente a la obligación extinguida por su pago, pero tiene derecho para que el deudor le reembolse lo pagado, Tiene la nueva acción como negotorium gestor, por haber desempeñado un negocio del deudor (C.C., Art. 2313) este derecho es para el simple reembolso de la suma pagada al acreedor, y 3ª) Contra la voluntad del deudor. En este caso el que pagó tiene derecho a que el deudor le reembolse lo pagado, a no ser que el acreedor le ceda voluntariamente su acción (C.C., Art. 1632). Este es un caso especial de excepción, porque en principio, el que paga por otro tiene recurso contra el deudor liberado" (Corte Suprema de Justicia, sala de Casación Civil, sentencia de Junio 25 de 1945). DOCTRINA. Efectos del pago realizado por persona no interesada en el cumplimiento de la obligación. "El pago por persona no interesada en el cumplimiento de la obligación, produce efectos distintos: si se hace con el conocimiento del deudor, el solvens tiene frente a éste la acción legal subrogatoria y la acción del mandatario, y así, depende de cual de estas acciones él elija para determinar, respectivamente, si la obligación subsiste con sus accesorios o si se ha extinguido por el pago, dando lugar a la acción de reembolso ex mandato; si el pago se hace sin el conocimiento del deudor, la obligación se extingue absolutamente y el solvens, no se subroga en el respectivo crédito, sino que nace en su favor otro crédito distinto, el de reembolso contra el deudor liberado, a menos desde luego, que el acreedor se allane a cederle el crédito al solvens o a subrogarlo convencionalmente en él, caso en el cual la obligación no se extingue sino que cambia de acreedor; en fin si el pago se ha hecho contra la voluntad del deudor, la obligación se extingue pero el solvens, tiene acción de in rem verso contra el deudor, si el pago le ha sido útil a éste y dicha utilidad subsiste al tiempo de la demanda de aquél". (OSPINA FERNANDEZ, Guillermo. "Régimen General de las Obligaciones", Editorial TEMIS, Bogotá, Pág. 346.(…)". Por lo anterior, el funcionario que está a cargo de la solicitud de devolución y/o compensación, deberá evaluar si existió error en el consentimiento al momento de efectuar el pago , es decir canceló la obligación en forma equivoca, sin voluntad de pago, o pago por error y probado este evento proceder a la devolución. En el caso contrario, es decir que no se pruebe que existió vicio en el consentimiento al momento del pago, deberá compensarse lo pagado en esta declaración a la declaración sin pago que exista por el mismo impuesto y la misma vigencia, o al acto administrativo proferido por la administración que remplace ( liquidación provisional y/o de aforo), recordemos que para que proceda la compensación es necesario que exista una obligación clara, expresa y exigible susceptible de compensarse, si al momento de efectuar esta no existe una declaración y/o acto administrativo al cual compensar el pago efectuado por la declaración que se tiene como no presentada; con relación al mismo impuesto y período de ésta como ya se indicó; no es procedente y habría que devolver el saldo a favor reflejado en ésta. Dentro del marco de las precisiones antecedentes, procederemos a dar respuesta a sus interrogantes: 1.-Podría la dependencia competente, en lugar de proferir auto declarativo (toda vez que en la mayoría de los casos son declaraciones sugeridas enviadas por la Administración en donde se induce al contribuyente a un error) invalidar las mismas, para que de esta manera se evite la incursión en la causal de inadmisión a la que se ha aludido y la Administración quede en libertad de resolver la solicitud de devolución por un pago de un no obligado? No es procedente invalidar una declaración que se tiene como no presentada, por cuanto este es el trámite para las declaraciones presentadas por los no obligados, que son diferentes a las que se tienen como no presentadas, como se explicó ampliamente en el concepto 1086, aún así correspondan a declaraciones sugeridas. Para mayor claridad traemos a colación la diferenciación hecha en este concepto de estas dos declaraciones: DECLARACIONES QUE SE TIENEN COMO NO PRESENTADAS DECLARACIONES PRESENTADAS POR NO OBLIGADOS 1. Existe obligación de declarar ( Se configuran los presupuestos legales) 1. No existe obligación de declarar. (No existen presupuestos legales) 2. Para que no produzca efectos legales requiere acto administrativo que así lo declare. 2. No produce efectos legales desde su presentación, requiere una verificación que así lo establezca Conforme la propuesta elevada en la consulta de la invalidación de la declaración porque son declaraciones sugeridas que inducen a error al contribuyente, es importante realizar las siguientes precisiones. Desde el año 2001 se empezó a enviar formularios sugeridos a los contribuyentes, como un modo de facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, quienes están en la obligación de revisar los datos en ellos consignados y de no corresponder a la realidad del inmueble o vehículo, presentar el respectivo formulario en los bancos autorizados para ello. En caso contrario, es decir cuando el contribuyente no esté de acuerdo con el contenido de estos formularios sugeridos, deberá diligenciar uno nuevo con los datos que él considere pertinentes o solicitar una nueva declaración sugerida con la información que considere el contribuyente debe ser ajustada, en cualquier punto de atención tributaria de la Dirección Distrital de Impuestos. En conclusión los formularios que son enviados por la Dirección Distrital de Impuestos no se constituyen en ningún tipo de acto que deba ser cumplido por los contribuyentes, simplemente son formatos que buscan facilitar la obligación de declarar, pero en ningún momento son de obligatorio cumplimiento, pues no tienen fuerza de ley ni de providencia administrativa que defina una situación jurídica. En todo formulario de declaración sugerida, dentro de las instrucciones que se encuentran en el anverso, la Administración es reiterativa en informar que se verifique los datos consignados en la declaración, que sean correctos, y que correspondan a la realidad física, económica y jurídica del predio o vehículo a 1º de enero del año gravable en cuestión, si existe alguna inconsistencia puede acercarse al punto de atención tributaria de la Dirección Distrital de impuestos y solicitar una nueva declaración sugerida con la información que consideren debe ser ajustada, o de igual forma podrán adquirir en los puntos de venta autorizados los Formularios Únicos del impuesto predial unificado y/o sobre vehículos automotores y diligenciarlos directamente, como anteriormente se señaló. Por esta razón la administración con el envío de los formularios sugeridos no induce en error a los contribuyentes, sólo facilita el cumplimiento de las obligaciones tributarias. 2.- De decidirse lo contrario, podría la Administración negar o rechazar las solicitudes de devolución y/o compensación de los contribuyentes argumentando lo planteado en el artículo 150 del Decreto Distrital 807, sustentado en el fallo del auto declarativo, (con la consecuente interposición por parte del contribuyente de los recursos que la ley le permite)? Como se indicó la inadmisión del artículo 150 del Decreto Distrital 807 de 1993, se da para emitir el correspondiente auto declarativo que tiene como no presentada la declaración. Con la firmeza de este auto se subsana la causal de inadmisión y debe continuarse con el trámite de la devolución, toda vez que esa declaración a partir de la ejecutoria del auto declarativo no produce efectos en la cuenta corriente y se convierte en un saldo a favor del contribuyente. 3.- Habiendo proferido el auto declarativo y con base en el sustento citado en el numeral anterior, puede esa área retener los saldos a favor de los contribuyentes. (si éste es omiso por una o varias vigencias, por cualquiera de los impuestos) mientras la dependencia competente adelanta los procesos de fiscalización y emite los actos pertinentes, para luego si proceder a la compensación de los mismos? Para proceder a compensar debe existir una deuda clara, expresa y exigible, para la pregunta elevada si no se han emitido los actos administrativos correspondientes, no hay lugar a retener los dineros pagados con las declaraciones que se tienen como no presentadas y debe procederse a su devolución e informar al área correspondiente para que se profieran los respectivos actos. 4.- En los casos en que el contribuyente no siendo sujeto pasivo de los tributos administrados por esta Secretaría presente alguna declaración y posteriormente solicite la devolución de lo pagado con ocasión de la misma, esta dependencia puede efectuar la devolución fundamentado en lo establecido en el Artículo 144 del Decreto Distrital 807 de 1993 sin que medie decisión por parte del área de determinación (invalidación) la cual ha optado por omitir dicho pronunciamiento? Para resolver este interrogante, nos remitimos a lo expresado en el concepto 1086, en que se expresó: "Cuando el funcionario de la Subdirección de Gestión del Sistema Tributario se encuentre tramitando una petición de devolución que se funde en la manifestación del interesado de ser un no obligado, deberá abrir a pruebas el expediente con base en lo establecido en el artículo 10 del Decreto Distrital 499 de 1994, solicitando al área de Fiscalización que determine si la declaración fue presentada por un obligado o no y dependiendo de su respuesta se niegue o apruebe la devolución.". Como parte de las funciones de fiscalización está determinar si la declaración fue presentada por un no obligado. Con relación al término que tiene la administración para realizar esta tarea no se dijo nada en el concepto 1086 del 8 de marzo de 2005, razón por la cual este es el momento de definir este término, conforme lo establecido en el artículo 55 del Decreto Distrital 807 de 1993, cuando las sanciones se impongan mediante liquidaciones oficiales la facultad para imponerlas prescribe en el mismo término que existe para practicar liquidación oficial. Conforme lo establecido en este artículo nos remitimos a lo previsto en el artículo 103 del mismo ordenamiento legal ( Decreto Distrital 807 de 1993) en el que se señala que el término que tiene la administración tributaria para determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente es dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, lo que quiere decir que el término para ejercer las facultades de fiscalización respecto a una declaración presentada por un no obligado vence en el mismo lapso; es decir que se podrán ejercer estas funciones respecto a estas declaraciones dentro de los cinco años siguientes al vencimiento del plazo para declarar. La situación es diferente si es una declaración que se tiene por no presentada y quedo en firme, por que han pasado dos años desde el vencimiento para declarar o desde la presentación si fue extemporánea, pues el funcionario de determinación no estaría dentro del término establecido para proferir el auto declarativo y la declaración queda en firme, razón por la cual no hay lugar a la devolución. 5.- Puede el área de cuentas corrientes, previo análisis de la solicitud y una vez verificado el saldo a favor, devolver argumentando lo establecido en el artículo 24 del Decreto Distrital 807 de 1993 en aquellos casos en que un no obligado presenta una declaración encontrándose en firme la presentada por el mismo concepto y vigencia por el obligado, no existiendo de por medio invalidación por decisión expresa del área de Determinación de no emitirlo? Para resolver esta inquietud traemos a colación un aparte del concepto 1086 del 8 de marzo de 2005, en el que se expresó: " En este orden de ideas, cuando la normativa tributaria establece unos términos para la presentación de una declaración estos términos son preclusivos, lo que significa que si el contribuyente presenta la declaración por fuera del término legal correspondiente, esta declaración no produce efecto legal alguno y como esto es un hecho objetivo puede ser determinado sin investigación alguna por la Subdirección de Gestión del Sistema Tributario marcando la cuenta corriente del contribuyente inactivando la correspondiente declaración". En conclusión para este evento con la simple verificación de la presentación por fuera del término legal establecido para ello, la declaración no produce efecto legal alguno; por ello, la Subdirección de Gestión del Sistema Tributario debe establecer una regla de cuenta que detecte las declaraciones presentadas fuera de los términos legales y una vez ingresan al sistema entren inactivas de tal manera que la devolución se sustenta en la invalidación de la declaración. 6.- El área de cuentas corrientes tiene la facultad, previo análisis de la solicitud y una vez verificado el saldo a favor, de devolver lo pagado mediante recibo SPP por quien prueba la no existencia jurídica del predio (según concepto No 1026 de la Subdirección Jurídica Tributaría en dicho sentido), no existiendo decisión por parte de Determinación argumentando que dichos pagos no son declaraciones y que por lo tanto no se pueden pronunciar al respecto? O debe esperar que la citada área establezca si el contribuyente con ocasión del interrogatorio de parte es el sujeto pasivo del impuesto? Para resolver esta pregunta traemos a colación un aparte de lo expresado en el concepto 1086 del 8 de marzo de 2005 en el que se señaló: Se concluye de todo lo anteriormente expuesto, que si el contribuyente se acogió al sistema preferencial no presentó una declaración por el sistema de autoavalúo, sino simplemente pago su impuesto a través de un recibo de pago y por ende no debe aplicarse a estos contribuyentes las reglas establecidas para el sistema de declaraciones tributarias (…)". En este orden de ideas, en este evento no debe iniciarse una investigación para establecer la calidad de contribuyente de quien efectúa el pago, el pago de lo no debido se debe comprobar directamente en el proceso que decide la devolución. Con este concepto se amplía el concepto 1086 del 25 de marzo de 2005. Esperamos de esta forma haber dado respuesta a sus inquietudes. Cordialmente HEYBY POVEDA FERRO Proyectó: Patricia Garzón |