Concepto 1134

31 de Mayo de 2006

SUBTEMA: Prescripción de la acción de cobro. Aplicación del artículo 46 del Acuerdo 132 de 2004.

FECHA: 31 de mayo de 2006

De acuerdo con los numerales 2 y 3 del artículo 22 del Decreto Distrital 333 del 30 de septiembre de 2003, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos.

CONSULTA:

Los contribuyentes que se acogieron al beneficio de morosos, conforme a lo dispuesto en el Acuerdo 132 de 2004, es decir cancelando el capital de deudas causadas a 31 de diciembre de 2004, están presentando solicitudes de prescripción de los saldos de deuda por concepto de intereses y sanciones, en este sentido se han configurado dos situaciones:

  1. La deuda sobre la cual se pagaron los capitales presentaba más de cinco años de antigüedad al momento del pago realizado por el contribuyente y sobre ella no se había dado ninguna acción que interrumpiera o suspendiera los términos de la prescripción.
  1. Después de pagados los capitales, los saldos de deuda pasaron a presentar más de cinco años de vencidos sin acción de cobro, y la Resolución de facilidad de pago aún no se ha notificado.

INTERROGANTES

  1. ¿Se debe negar la prescripción y notificar la facilidad de pago por los saldos de deuda? ¿Cuál sería el fundamento legal para negar dichas solicitudes, si el Acuerdo 132 de 2004, en su contenido no contempla que el hecho de cancelar el capital automáticamente interrumpe el término de la prescripción, aún más cuando al momento de acogerse al arreglo a morosos desde hacía mucho tiempo había operado el fenómeno de la prescripción, es decir no habría interrupción ni suspensión de términos?

¿En relación con los términos de prescripción al notificar la facilidad de pago, cuáles deben ser? Se cuentan nuevamente cinco años?. De aceptarse la tesis de los cinco años, que sucede si se debe acudir a decretar el incumplimiento de la facilidad de pago? ¿En este evento, es decir encontrándose la deuda prescrita y habiéndose cancelado únicamente el capital, por los intereses se podría iniciar un proceso de cobro coactivo apoyándose la Administración Tributaria Distrital a través del Grupo Coactivo de las Unidades de Cobranzas, en que el título ejecutivo para iniciar la correspondiente ejecución, sería la Resolución debidamente ejecutoriada que declarará el incumplimiento de la facilidad de pago? ¿A partir del incumplimiento que término se tendría para iniciar el proceso de cobro?

2. ¿Hay lugar a la prescripción? Existen varias situaciones

A. Prescripción contra solicitud del contribuyente:

· Que la solicitud de prescripción se radique antes de notificar la resolución de facilidad de pago.

· Que la solicitud de prescripción se radique después de notificada la resolución de facilidad de pago.

B. Sin que medie solicitud de prescripción del contribuyente

Fundamentados en el argumento que los saldos restantes son incobrables, ¿puede la Unidad de Cobranzas no elaborar ni notificar esas facilidades? De prosperar este argumento se podrían castigar estos saldos de manera masiva con la Ley 716 de 2001.

RESPUESTA:

Para abordar el estudio de la presente consulta lo primero que tendremos en cuenta es lo establecido en el artículo 46 del Acuerdo 132 de 2004, que a la letra dice:

ARTÍCULO 46º. REIMPUTACIÓN DE PAGOS. Los pagos que hasta el 30 de agosto de 2005 efectúen los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos distritales, en relación con obligaciones tributarias con vencimiento anterior al 31 de diciembre de 2004, se imputarán de la siguiente forma: primero, a los impuestos o retenciones; segundo, a las sanciones; y, tercero, a los intereses; siempre y cuando el pago cumpla totalmente el valor de los impuestos del respectivo período. Para el pago de sanciones e intereses se otorgará una facilidad de pago en cuatro (4) cuotas semestrales iguales.

Este artículo permitió a los contribuyentes y agentes de retención, que los pagos realizados se aplicaran primero a los valores pendientes por concepto de impuesto o retención, con preferencia sobre lo adeudado por sanciones e intereses; estableció un beneficio económico para el particular al congelar la causación de intereses y sanciones y le concedió un plazo de dos años para su pago.

Esta norma permitió que verificado el supuesto de hecho de la norma, (pago total a 30 de agosto de 2005 del impuesto o retención adeudado antes del 31 de diciembre de 2004), el contribuyente o agente retenedor tenía derecho no sólo a la reimputación prevista en la norma, sino además a cancelar los saldos insolutos por sanciones e intereses en cuatro cuotas semestrales.

La facilidad de pago contemplada en el artículo 46 del Acuerdo 132 de 2004, se refirió a aquella que se concedió de manera automática a los deudores que se acogieron al orden transitorio de imputación de pagos, este otorgamiento de la facilidad de pago se efectúa mediante resolución según lo dispuso el artículo 4º del Decreto 117 de 2005, por medio del cual se reglamentó la disposición en mención.

Efectuadas las siguientes precisiones, encontramos lo siguiente:

El surgimiento de la obligación tributaria esta dado por la potestad impositiva del Estado y el deber de contribuir a las cargas públicas que recae sobre toda persona o ciudadano, existiendo una obligación que no puede desconocerse. Esta obligación en razón a la inacción prolongada del acreedor para reclamar el ejercicio que le corresponde, da lugar al fenómeno de la prescripción, pasando las obligaciones de civiles a naturales; es decir se convierte en una obligación que si bien no puede hacerse exigible, una vez cumplida no es posible su devolución.

Esta prescripción de la obligación no puede confundirse con la prescripción de la acción de cobro; por ello consideramos importante entrar a estudiar y diferenciar los conceptos de obligación y de acción de cobro.

Las obligaciones son vínculos jurídicos, entre dos o más personas determinadas o determinables, por medio del cual una parte (deudor) se encuentra en la necesidad de realizar una prestación (de dar o hacer o no hacer alguna cosa), a favor de otra parte llamada acreedor.

En nuestro caso tenemos a un contribuyente (deudor), quien debe pagar una obligación a la administración tributaria distrital. Estas obligaciones fiscales son civiles cuando dan derecho a exigir su cumplimiento y naturales, cuando no confieren derecho para exigir su cumplimiento.

Las obligaciones naturales por no contar con una acción para exigir su cumplimiento, hacen que su pago este sujeto a la voluntad del deudor; pago que una vez efectuado no puede repetirse, en el entendido que se trata de un pago de lo debido y el artículo 2314 del C.C. señala que no se puede repetir lo pagado para cumplir una obligación natural. Adicionalmente, cuando la obligación ya estuviere prescrita, su cumplimiento no puede ser materia de repetición, aunque el pago se hubiere efectuado sin conocimiento de la prescripción, artículo 819 del E.T.N.

En cuanto a la prescripción de las obligaciones, conforme lo establece el artículo 2514 del Código Civil, esta es renunciable en forma expresa o tácita. Se renuncia tácitamente cuando el que pueda alegarla manifiesta por un hecho suyo que reconoce el derecho del dueño o el acreedor; por ejemplo, cuando cumplidas las condiciones legales de la prescripción el que debe dinero paga intereses o pide plazos. Por esta razón el contribuyente puede efectuar un acuerdo de pago, por una obligación prescrita, y lo pagado por éste no es susceptible de modificación.

Recordemos que la prescripción tanto de la obligación como de la acción de cobro, es susceptible de interrumpirse o suspenderse; siendo requisito sine qua non para la procedencia de estas figuras que no se hayan cumplido las condiciones legales de la prescripción y así los términos empiezan a contarse nuevamente a partir de la ocurrencia de ciertos eventos o dejan de correr en determinadas situaciones. En materia tributaria distrital la prescripción de la acción de cobro se encuentra regulada en el artículo 818 del Estatuto Tributario Nacional aplicable al caso en estudio por remisión expresa del artículo 137 del Decreto Distrital 807 de 1993.

Efectuadas las anteriores precisiones es importante destacar que en materia fiscal, lo que se prescribe en nuestro caso de estudio, es la acción de cobro que tenemos frente a las obligaciones de los contribuyentes.

El artículo 818 del E.T.N. por remisión del artículo 137 del Decreto Distrital 807 de 1993 señala que el término de prescripción de la acción de cobro se interrumpe por el otorgamiento de facilidades de pago. El acuerdo entre Administración y contribuyente de la forma como se pagará la obligación tributaria, constituye un reconocimiento expreso que hace el contribuyente de deber una determinada cantidad de dinero al Distrito Capital, en tal medida los valores cancelados por concepto de acuerdo de pago no son objeto de devolución por parte de la Administración.

En este orden de ideas concluimos que los valores cancelados por los contribuyentes a pesar de haber operado la prescripción de la acción de cobro, no son susceptibles de devolución.

Claro lo anterior, tenemos que si la deuda sobre la cual se pagaron los capitales presentaba más de cinco años de antigüedad al momento del pago realizado por el contribuyente y sobre ella no se había dado ninguna acción que interrumpiera o suspendiera los términos de prescripción de la acción de cobro; no es posible revivirlos, ni suspender, ni interrumpir la prescripción una vez ocurrida, para exigir el cumplimiento de la facilidad de pago en los términos del Acuerdo 132 de 2004.

Así, cuando medie solicitud del contribuyente, ya sea que ésta se radique antes o después de la notificación de la resolución de pago, como ya la acción de cobro esta prescrita debe decretarse y si no existe solicitud de prescripción del contribuyente, recordemos que el artículo 86 de la Ley 788 de 2002, que modifica el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional señala:

"Artículo 86. Término de prescripción de la acción de cobro. Modificase el artículo 817 del Estatuto Tributario, el cual queda así:

"Artículo 817. Término de prescripción de la acción de cobro. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

  1. La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.

2. La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.

3. La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.

4. La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.

La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas respectivas".

Esta modificación al Estatuto Tributario Nacional elimina la facultad de la administración de decretar oficiosamente la prescripción; sin embargo, de conformidad con el literal c) del artículo 4º de la Ley 716 de 2001, las entidades públicas pueden depurar de los valores contables los derechos u obligaciones con una antigüedad tal que no es posible ejercer su exigibilidad, por cuanto operan los fenómenos de prescripción o caducidad.

De tal manera, bajo los efectos de la Ley 716 de 2001, está en la obligación la Administración Tributaria Distrital de decretar oficiosamente la prescripción de aquellas obligaciones en las cuales por el transcurso del tiempo haya operado este fenómeno.

Cabe anotar, que igual como opera en el derecho civil existe un requisito de procedibilidad en la prescripción y corresponde al pronunciamiento expreso de la administración que determine si sobre una acreencia tributaria a favor de la Dirección Distrital de Impuestos, ha operado el fenómeno de la prescripción.

Adicionalmente, es pertinente precisar que esta exigencia se encuentra prevista en nuestra normativa tributaria, cuando en el parágrafo del artículo 137 antes citado, señala que corresponde a la oficina de cobranzas el reconocimiento de la prescripción y con copia auténtica de la providencia que la decrete se cancela la deuda de la cuenta del contribuyente.

En este orden de ideas, es importante precisar que si operó la prescripción hay que aceptarla.

Ahora bien para la segunda situación planteada.

Después de pagados los capitales, los saldos de deuda pasaron a presentar más de cinco años de vencidos sin acción de cobro, y la Resolución de facilidad de pago aún no se ha notificado.

Es importante traer a colación que con relación a este tema de la interrupción del término de prescripción, se pronunció la DIAN mediante concepto 24196 de abril 28 de 2005 en el que expresó:

El otorgamiento de la facilidad de pago automática también se efectúa mediante resolución (Artículo 6 del Decreto Reglamentario No. 425 de 2004, en cuyo acto se concede el plazo y se establece el valor de los intereses y sanciones pendientes de pago que son objeto de la misma.

Ahora bien, una vez otorgada la facilidad de pago automática, se interrumpe el término de prescripción de la Acción de Cobro, por configurarse una de las causales previstas por el Artículo 818 del Estatuto Tributario (el otorgamiento de facilidades de pago), caso en el cual, empezará a correr de nuevo el término de prescripción.

De lo anterior se concluye que hasta tanto no se otorgue la facilidad automática mediante resolución, continuará corriendo el término de prescripción de la Acción de Cobro, en este caso para los intereses y sanciones sin perjuicio de anteriores suspensiones e interrupciones con efectos en la prescripción de las obligaciones tributarias. En todo caso, acorde con lo dispuesto por el artículo 819 del Estatuto Tributario, lo pagado para satisfacer una obligación prescrita no puede ser materia de repetición, aunque el pago se hubiere efectuado sin conocimiento de la prescripción.

En este orden se entiende concedida la facilidad de pago, conforme con el artículo 135 del Decreto Distrital 807 de 1993, en concordancia con el artículo 814 del E.T.N. desde el otorgamiento de la misma mediante resolución; entonces tenemos que siendo la resolución que concede la facilidad de pago, un acto administrativo el mismo surte efectos jurídicos solamente a partir de su correcta notificación, la sola suscripción del acto, (firma) no garantiza eficacia del documento, por lo cual para efectos del conteo de la suspensión de términos, debemos tener presente la fecha de notificación del acto administrativo que concede la facilidad de pago.

Por esta razón si después de pagados los capitales, los saldos de deuda pasaron a presentar más de cinco años de vencidos sin acción de cobro, y la resolución de facilidad de pago aún no se ha notificado, y si los contribuyentes solicitan la prescripción de estos saldos de deuda debe concederse. En este orden de ideas, es importante precisar que si operó la prescripción hay que aceptarla.

Si el contribuyente no la solicita, en aplicación de lo previsto en la Ley 716 de 2001, estamos en la obligación de decretar oficiosamente la prescripción de aquellas obligaciones en las cuales por el transcurso del tiempo haya operado este fenómeno, como ya se indicó y quienes tienen la función de cobro son las llamadas a desarrollar esta función oficiosamente.

Ahora bien, la Ley 716 de 2001 en su artículo 4º prevé:

ARTICULO 4: Depuración de saldos contables. Las entidades públicas depurarán los valores contables que resulten de la actuación anterior, cuando corresponda a alguna de las siguientes condiciones:

  1. Los valores que afectan la situación patrimonial y no representan derechos, bienes u obligaciones ciertos para la Entidad.
  1. Los derechos u obligaciones que no obstante su existencia, no es posible ejercer los derechos por jurisdicción coactiva.
  1. Que correspondan a derechos u obligaciones con una antigüedad tal que no es posible ejercer su exigibilidad, por cuanto operan los fenómenos de prescripción o caducidad.
  1. Los derechos u obligaciones que carecen de documentos soporte idóneos que permitan adelantar los procedimientos pertinentes para su cobro o pago.
  1. Cuando no haya sido posible legalmente imputarle a persona alguna el valor por pérdida de los bienes o derechos.
    f) Cuando evaluada y establecida la relación costo beneficio resulte más oneroso adelantar el proceso de que se trate. (…)". (Se resalta).

Siguiendo lo señalado en el artículo transcrito, aunque no medie solicitud de prescripción del contribuyente si operó la prescripción, estos saldos se depuraran por haber ocurrido ésta.

Por tanto, en cuanto a la pregunta de que si es procedente castigar los saldos prescritos de manera masiva en el marco de aplicación de la Ley 716 de 2001, es importante reiterar lo expresado mediante memorando IE22257 del 10 de agosto de 2005, en el que se expresó que se debe proferir por la Unidad de Cobranzas o quien haga sus veces un acto administrativo con posterioridad a la resolución del Secretario de Hacienda que aprueba la ficha técnica de saneamiento y la depuración recomendada por el Comité de Saneamiento de la Secretaría de Hacienda , este acto no requiere ser notificado, sólo comunicado y podrán darse dos opciones:

  1. Un acto particular para cada caso en donde se especificaran las obligaciones a sanear indicando capital, intereses, sanciones y actualizaciones, así como el mecanismo de depuración establecido.

b) Un acto general en donde se listara a todas y cada una de las obligaciones saneadas al detalle indicando capital, intereses, sanciones y actualizaciones, así como el medio de depuración utilizado.

Como se aprecia en cualquiera de los dos eventos debe hacerse una relación detallada de las obligaciones a sanear.

Finalmente consideramos importante anotar frente a este tema que pasaría con las resoluciones de acuerdo de pago que ya fueron notificadas, pese a que ya operó la prescripción, exista o no solicitud de prescripción.

En uno u otro evento ocurre el fenómeno de decaimiento del acto administrativo, teniendo en cuenta que a la conclusión a la que se llegó en los dos eventos (cuando hay solicitud de prescripción y cuando no la hay); es que se decretará, motivo por el cual desaparece el fundamento de derecho de la resolución de acuerdo de pago, segunda causal de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos, contenida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo.

Por consiguiente, como se indicó en el Memorando Concepto 1036 del 8 de junio de 2006, apoyados en lo expresado por la Sala de Consulta y Servicio Civil. M.P. SUSANA MONTES DE ECHEVERRI, en sentencia del 8 de marzo de 2004. Radicación 1552, en la que señaló:

En el caso concreto objeto de la consulta, la Sala, a partir de la posición asumida por la Corporación, tanto por la Sección Quinta, en el sentido de advertir de oficio la pérdida de fuerza ejecutoria aun cuando no haya sido alegada por el demandado, como por la Sección Tercera respecto de la responsabilidad consiguiente considera que el juez de ejecuciones fiscales o los funcionarios investidos de funciones de jurisdicción coactiva cuando adviertan la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo deben proceder de oficio a terminar el proceso y ordenar su archivo, sea cual fuese el estado en que se encuentre, vale decir, antes o después de la notificación del mandamiento de pago.

Recae en cabeza del funcionario que va a ejercer la facultad de cobro, la competencia para declarar la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo, la cual puede provenir de oficio por parte del funcionario, o a petición del contribuyente mediante la vía de excepciones al mandamiento de pago alegada por el ciudadano afectado con el Acto Administrativo.

En conclusión tenemos:

  1. En materia tributaria distrital lo que se prescribe en el caso objeto de estudio es la acción de cobro, concepto diferente a la prescripción de la obligación tributaria.
  1. La prescripción de la acción de cobro se interrumpe o suspende de acuerdo a las causales previstas expresamente en las normas tributarias, pero para que esto ocurra se necesita que no se encuentre cumplida la prescripción.
  1. Lo pagado por una obligación tributaria que se encontraba prescrita no es susceptible de devolución porque la prescripción de las obligaciones es renunciable.
  1. Una vez ocurrida la prescripción de la acción de cobro no es posible revivir los términos, suspender o interrumpir la prescripción.
  1. Pese a que no existe facultad para decretar la prescripción de oficio en materia tributaria distrital, la Ley 716 de 2001, estableció que las entidades públicas pueden depurar de los valores contables los derechos u obligaciones con una antigüedad tal que no es posible ejercer su exigibilidad, por cuanto operan los fenómenos de prescripción o caducidad.

Cordial saludo,

Elaboró: LPGV