Concepto No. 1120
Tema: Participación en la Plusvalía
Subtema: Tarifa aplicable, Exigibilidad, Intereses, Base Gravable, Hecho Generador, Formas de Pago
De acuerdo con los numerales 2 y 3 del artículo 22 del Decreto Distrital 333 del 30 de septiembre de 2003, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección de Impuestos Distritales.
CONSULTA
Relata quien consulta que se llevó a cabo un hecho generador de participación en la plusvalía en el año 2004, pero solo se realizó la autoliquidación en el año 2005. A partir de esto hace las siguientes…
PRGUNTAS:
1. ¿Que tarifa se debe aplicar para la determinación de esta participación, la vigente al momento en que se dio el hecho generador o la vigente al momento de presentar la autoliquidación?
2. Si fuera la del año en que se produjo el hecho generador, ¿Deben liquidarse intereses y sanciones desde ese momento?
3. ¿Qué norma urbana se debe tener en cuenta para determinar la base gravable, la vigente al momento de realizarse el hecho generador o la vigente al momento de liquidar el impuesto?
4. ¿Cuál es el proceso que se debe seguir para celebrar el acuerdo de pago con la administración, a efectos de pagar parte de la participación en la plusvalía con la construcción de vías de la malla vial arterial, según lo previsto en la Ley 388 de 1997, artículo 84 numeral 5º, para así dar cumplimiento a las obligaciones recíprocas tanto del ciudadano como de la Administración?
5. ¿Tiene la participación en la plusvalía algún tipo de retroactividad?
RESPUESTA:
EL HECHO GENERADOR DEL GRAVAMEN DE PARTICIPACION EN LA PLUSVALÍA
Los artículos 74 de la Ley 388 de 1997 y 3 Acuerdo 118 de 2003, indican como hecho generador del gravamen de participación en la plusvalía la autorización específica que se expide, ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen.
En efecto la norma de la Ley 388 dice:
"LEY 388 DE 3997
ARTICULO 74. HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8º de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.
2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.
3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.
En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso.
PARAGRAFO. Para los efectos de esta ley, los conceptos urbanísticos de cambio de uso, aprovechamiento del suelo, e índices de ocupación y de construcción serán reglamentados por el Gobierno Nacional."
Y el artículo 3º del Acuerdo 118 de 2003 de manera concordante establece:
"Acuerdo 118 de 2003
Artículo 3. Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía derivada de la acción urbanística de Bogotá Distrito Capital, las autorizaciones específicas ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, en los siguientes casos:
1. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.
2. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.
Parágrafo Primero. En el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso."
A partir de estas normas en el Concepto 1102 del 21 de julio de 2005 se analizan y desglosan los elementos que conforman la obligación tributaria generada por el incremento en los precios de la tierra, que se produce por acciones urbanísticas y que da derecho a la participación establecida en favor del Distrito Capital en el momento que se otorgue una autorización específica que permita un uso más rentable o un mejor aprovechamiento del suelo.
Los siguientes elementos se considera que hacen parte integrante del hecho generador:
1. Decisión General.- Decisión Administrativa que permite que al predio se le pueda dar un uso más rentable o que permite un mejor aprovechamiento del mismo con lo cual se incrementa su valor por metro cuadrado. Está dado por el contenido del Plan de Ordenamiento Territorial o por los instrumentos que lo desarrollen. En forma enunciativa, la misma ley señaló decisiones de carácter general implícitos en el hecho generador a saber:
· La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano.
· El establecimiento o modificación del régimen de zonificación de usos del suelo.
· La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.
2. Acción Urbanística.- La decisión administrativa debe configurar necesariamente una acción urbanística en los términos del artículo 8º de la Ley 388 de 1997, acorde con el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen.
3. Autorización específica.- Que la decisión administrativa se concrete en una autorización específica al propietario del predio para destinarlo a un uso más rentable o a darle un mejor aprovechamiento. Esta autorización específica se da única y exclusivamente cuando se obtiene la licencia de urbanización o construcción o cuando se obtiene el certificado de derechos de construcción. Por esta razón, el artículo 8º del Decreto 84 de 2004, establece que la declaración y pago de la participación en plusvalía será exigible en esos eventos.
Vemos que el elemento crítico disparador del gravamen de participación en la plusvalía es la autorización específica, esto es la Licencia de urbanismo o construcción o la expedición de los certificados de derechos de construcción.
Las decisiones generales plasmadas en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen no constituyen todavía autorización específica que configure el nacimiento de la obligación tributaria.
Obviamente que la autorización específica solamente podrá expedirse bajo el supuesto de la existencia de la decisión general constitutiva de una acción urbanística, pero el tributo solo será exigible en el momento en que aquella se profiera.
¿QUÉ ES EL EFECTO PLUSVALÍA?
Es el mayor valor por cada metro cuadrado de los predios, generado por una decisión urbanística. El artículo 5º del Decreto 118 de 2003 al respecto establece:
"Artículo 5. Determinación del efecto plusvalía.- El efecto de plusvalía, es decir, el incremento en el precio del suelo derivado de las acciones urbanísticas que dan origen a los hechos generadores se calculará en la forma prevista en los artículos 76 a 78 de la ley 388 de 1997 y en las normas que los reglamenten o modifiquen.
En todo caso, se tendrá en cuenta la incidencia o repercusión sobre el suelo del número de metros cuadrados adicionales que se autoriza a construir, o del uso más rentable, aplicando el método residual."
El efecto plusvalía lo calcula el organismo de planeación, siguiendo una metodología prevista en los artículos 76 a 78 de la Ley 388 de 1997 y en otras normas que lo desarrollan.
LA BASE GRAVABLE DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA
La base gravable para calcular el efecto plusvalía tiene en cuenta dos factores, uno el mayor valor por metro cuadrado establecido por el organismo de planeación como se indicó en el capítulo anterior, y la cantidad total de metros cuadrados que reciben el beneficio tanto de terreno como los metros cuadrados adicionales que se autoriza a construir.
Sobre esta base gravable, esto es el mayor valor obtenido por cada predio se aplica la tarifa prevista en el artículo 6º del Acuerdo 118 de 2003.
TARIFA
El artículo 6º del Acuerdo 118 de 2003 tiene prevista las siguientes tarifas, para determinar el valor de la participación que ha de pagarse al distrito por el mayor valor adquirido por los predios:
Artículo 6. Tarifa de la participación. El porcentaje de participación en plusvalía a liquidar será:
a) Del primero de enero al 31 de diciembre del 2004: 30%
b) Del primero de enero al 31 de diciembre del 2005: 40%
c) Del primero de enero del 2006 en adelante: 50%
Cabe precisar que la tarifa a aplicar será la vigente al momento de que se produzca la autorización específica (licencia), que es el momento en el cual se concreta el hecho generador.
SANCIONES E INTERESES
Es poco probable que se puedan generar intereses o sanciones pues conforme a como se encuentra reglamentada la Ley 388 de 1997 por el Decreto 1744 y el Decreto 084, es menester que se efectúe la liquidación y pago de la participación en el efecto plusvalía al momento de expedirse la licencia y antes de poder disponer de ella. No obstante si por alguna razón fueren aplicables sanciones, estas serán las previstas para el impuesto predial unificado, tal como lo prevé el parágrafo segundo del Artículo 9 del Acuerdo 118 de 2005.
ACTUALIZACIÓN
Efecto plusvalía (factor de la base gravable) puede ser modificado o actualizado posteriormente, bien sea por decisión de la administración o a solicitud del contribuyente, en cuyo caso se tendrá en cuenta el nuevo valor para determinar la base gravable y declarar el valor de la participación.
IRRETROACTIVIDAD
Es importante resaltar que el Acuerdo 118 que adoptó en el Distrito Capital la participación del mismo en el efecto plusvalía fue expedido el 30 de diciembre de 2003 y publicado en el Registro Distrital 3017 del mismo día.
Por tanto este gravamen solo aplica para los hechos generadores de la participación en la plusvalía (licencias o certificados) que se expidan después de la entrada vigencia de dicho acuerdo, independientemente de que las decisiones urbanísticas generales precedentes a las mismas hayan sido expedidas con anterioridad y que ya se hubiere liquidado su efecto por parte de la administración distrital.
FORMAS DE PAGO
El artículo 84 de la Ley 388 de 1997, tiene previstas varias formas de pago, sin embargo en la actualidad solamente se encuentra reglamentado el pago en efectivo, estando pendientes por reglamentar las otras formas de pago.
"Artículo 84. Formas de pago de la participación. La participación en la plusvalía podrá pagarse mediante una cualquiera de las siguientes formas:
1. En dinero efectivo.
2. Transfiriendo a la entidad territorial o a una de sus entidades descentralizadas, una porción del predio objeto de la misma, del valor equivalente a su monto. Esta forma sólo será procedente si el propietario o poseedor llega a un acuerdo con la administración sobre la parte del predio que será objeto de la transferencia, para lo cual la administración tendrá en cuenta el avalúo que hará practicar por expertos contratados para tal efecto.
Las áreas transferidas se destinarán a fines urbanísticos, directamente o mediante la realización de programas o proyectos en asociación con el mismo propietario o con otros.
3. El pago mediante la transferencia de una porción del terreno podrá canjearse por terrenos localizados en otras zonas de área urbana, haciendo los cálculos de equivalencia de valores correspondientes.
4. Reconociendo formalmente a la entidad territorial o a una de sus entidades descentralizadas un valor accionario o un interés social equivalente a la participación, a fin de que la entidad pública adelante conjuntamente con el propietario o poseedor un programa o proyecto de construcción o urbanización determinado sobre el predio respectivo.
5. Mediante la ejecución de obras de infraestructura vial, de servicios públicos, domiciliarios, áreas de recreación y equipamientos sociales, para la adecuación de asentamientos urbanos en áreas de desarrollo incompleto o inadecuado, cuya inversión sea equivalente al monto de la plusvalía, previo acuerdo con la administración municipal o distrital acerca de los términos de ejecución y equivalencia de las obras proyectadas.
6. Mediante la adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación en la plusvalía liquidada, en los términos previstos en el artículo 88 y siguientes.
En los eventos de que tratan los numerales 2 y 4 se reconocerá al propietario o poseedor un descuento del cinco por ciento (5%) del monto liquidado. En los casos previstos en el numeral 6 se aplicará un descuento del diez por ciento (10%) del mismo.
Parágrafo. Las modalidades de pago de que trata este artículo podrán ser utilizadas alternativamente o en forma combinada."
No obstante lo anterior, la falta de reglamentación de una norma no debe ser obstáculo para su aplicación. Por tanto, en cuanto a su pregunta sobre el proceso que se debe seguir para celebrar un acuerdo de pago con la administración para pagar dicha participación mediante la construcción de vías de la malla vial, es preciso decir que se deberá presentar la respectiva propuesta a la administración tributaria distrital con el aval del organismo de planeación distrital, en todo caso cumpliendo los requisitos en cuanto a la destinación de los recursos de esta participación previstos en el artículo 7o del Acuerdo 118 de 2003:
"Artículo 7. Destinación de los recursos provenientes de la participación en plusvalía. Los recursos provenientes de la participación en plusvalías se destinarán a las siguientes actividades:
1. Para la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria o por expropiación, dirigidos a desarrollar proyectos urbanísticos que generen suelos urbanizados destinados a la construcción de viviendas de interés social prioritario tipo I o su equivalente jurídico o diferentes modalidades de vivienda progresiva y para la ejecución de las obras de infraestructura vial o espacio público (principal, intermedio o local) de esos mismos proyectos.
2. Para la construcción o mejoramiento de infraestructuras viales y de servicios públicos domiciliarios, para proveer áreas de recreación y deportivas o equipamientos sociales y en general para aumentar el espacio, destinados a la adecuación de los asentamientos urbanos en condiciones de desarrollo incompleto o inadecuado y para la ejecución de programas de mejoramiento integral a cargo del Distrito;
3. Para la adquisición de inmuebles en programas de renovación urbana que involucren oferta de vivienda de interés social prioritario tipo I o para la ejecución de obras de infraestructura vial o espacio público ( principal, intermedio o local), ya sea infraestuctura vial, elementos del espacio público o equipamientos de esos mismos proyectos.
4. Para la ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes que conforman la red del espacio público urbano en la zona en la que se localiza el proyecto urbanístico, plan parcial o unidad de planeamiento zonal que genera las plusvalías.
5. Para la adquisición de suelos clasificados como de conservación de los recursos hídricos y demás zonas de protección ambiental o con tratamiento de conservación ambiental y a la financiación de estímulos, incentivos o compensaciones en el caso de inmuebles con tratamiento de conservación arquitectónica, histórica o cultural, de conformidad con las políticas y lineamientos que al efecto establezca el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen.
Parágrafo. Se destinará un 70% de los recursos provenientes de la participación para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés prioritario tipo I o su equivalente jurídico, en cualquiera de las modalidades previstas en los numerales 1 a 3 de este artículo, un 15% a los fines previstos en el numeral 4 y un 15% para los fines previstos en el numeral 5.
Dentro del 70% destinado a proyecto de vivienda de interés social prioritaria, se destinará un 25% a la generación de soluciones de vivienda que faciliten el reasentamiento de familias de personas ubicadas en zonas de alto riesgo no mitigable."
De esta forma, como resultado del acuerdo a que se llegue luego de los avalúos y homologaciones a que hubiere lugar se aceptaría el pago de esta forma propuesto.
REFERENCIA DOCTRINAL
Para complementar la respuesta sugerimos que revise en nuestra página de Internet www.shd.gov.co, menú de normas y doctrina, los conceptos proferidos por esta subdirección jurídico tributaria sobre este tema de la participación en la plusvalía, en particular los identificados con los números 1052, 1065, 1077 y 1102.
Cordialmente,
MAGDA CRISTINA MONTAÑA MURILLO
Subdirectora Jurídico Tributaria