Impuesto a la Publicidad Exterior Visual - Hecho Generador - Causación.

Bogotá D.C. 26 de septiembre de 2005 
Concepto No. 1112

Tema: Impuesto a la Publicidad Exterior Visual
Subtema: Hecho Generador - Causación.

De conformidad con lo establecido en los numerales 2. y 3. del artículo 22 del Decreto Distrital 333 del 30 de septiembre de 2003, compete a esta Subdirección la interpretación general y abstracta de la normatividad tributaria distrital, manteniendo la unidad doctrinal en la Dirección Distrital de Impuestos.

CONSULTA

Plantea quien consulta que respecto del tema de la publicidad exterior visual existen dos conceptos que son diferentes que al no resultar simultáneamente congruentes generan ciertas situaciones respecto de la responsabilidad de quienes colocan vallas publicitarias o solicitan registro para instalarlas.

Precisa que el hecho generador del impuesto a la publicidad exterior visual conforme al artículo tercero del Acuerdo 111 de 2003 lo constituye "la colocación de toda valla con una dimensión igual o superior a ocho metros cuadrados", mientras que la causación del impuesto conforme al artículo cuarto de la misma norma ocurre "al momento de la notificación del acto administrativo mediante el cual el DAMA otorga el registro de la valla con vigencia de un año."

Comenta que el DAMA cuenta con un término de 10 días para responder a las solicitudes de registro pero en ocasiones tarda más de un año.

Surgen entonces las siguientes

PREGUNTAS:

1. ¿Qué pasa cuando el DAMA notifica el acto mediante el cual otorga el registro de una valla, después de un año de haber sido solicitado, cuando ya la valla tuvo que desmontarse por culminación de la obra anunciada? Hacen esta pregunta porque informan que hay empresas que optan por instalar las vallas sin que hayan obtenido el correspondiente registro o sin haberlo siquiera solicitado, lo cual genera cierta inequidad respecto de las empresas que si siguen el procedimiento establecido en la ley para poder instalar una valla, esperan que se les expida el registro y cumplen con el pago del impuesto correspondiente.

2. ¿Qué sucede cuando un particular hace uso de su derecho a trasladar la valla establecido en el artículo 42 del Decreto 959 de 2000, cuando ya se había pagado el impuesto en el primer inmueble y era preciso desmontar la valla y ubicarla en otro punto de la ciudad?. ¿Se entiende pagado el impuesto respecto de la valla trasladada a un nuevo sitio, si se tiene en cuenta que es la misma valla solo que ubicada en otro sitio y que pagar nuevamente el impuesto constituiría una doble tributación?

3. En algunos casos, se solicitan la renovación del registro de una valla y mientras se expide el acto correspondiente puede pasar mucho tiempo durante el cual la valla permanece fijada sin acto administrativo que lo autorice y sin que tenga por tanto que pagar el impuesto correspondiente, pues como se dijo, la causación la da es la notificación del registro y no la colocación de la valla. ¿Qué actuaciones tiene previstas la Secretaría de Hacienda para evitar la elusión del impuesto que se produce por este periodo muerto entre el vencimiento del registro y su renovación?

4. ¿Qué mecanismos prevé la administración para castigar a los evasores?; ¿Qué posición puede tomar la administración para evitar el desfase entre hecho generador y causación del impuesto?; Cuándo se den estos casos de colocación de vallas sin registro, ¿Se puede cobrar el impuesto por la colocación de la valla, así el registro salga mucho tiempo después, en cuyo caso se entendería que opera de manera retroactiva?

RESPUESTA

Las preguntas planteadas todas tienen relación con la ocurrencia de un hecho irregular por fuera del ordenamiento jurídico como es la colocación de vallas sin que previamente se haya obtenido el correspondiente registro, lo que hace que, de acuerdo al contenido de los artículos 3 y 4 del Acuerdo 111 de 2003, el inicio del hecho generador, esto es la colocación de la valla no coincida con el momento de causación del tributo que sería la notificación del acto administrativo por medio del cual el DAMA otorga el registro de la valla.

En estricto sentido, la consulta más que reflejar una inconsistencia del ordenamiento jurídico tributario, devela la situación de los mecanismos de control ambiental frente a factores contaminantes de índole comercial como es la utilización de publicidad exterior visual, situación que es preciso poner en conocimiento de la respectiva autoridad que es el DAMA, estando por otro lado circunscrita nuestra competencia para pronunciarnos sobre temas atinentes a la interpretación de la normatividad tributaria distrital.

Como es de su conocimiento, en razón a la naturaleza y objeto de la entidad de usted dirige, lo concerniente al registro de las vallas y el régimen de sanciones para quien las coloque sin el mismo, se encuentran previstas en el Decreto 959 del 2000 compilatorio de los Acuerdos 1 de 1998 y 12 de 2000.

Ahora, en cuanto a la operatividad del tributo frente a la ocurrencia de esa situación disfuncional en la aplicación de las normas de control de la publicidad, abordaremos los casos descritos en los cuales se instalan las vallas pero no se tramita la autorización o no se expide la misma sino cuando ya va a terminar el tiempo durante el cual se pretendía fijar o cuando efectivamente ya se ha retirado.

Ante este fenómeno de facto, el inciso segundo del Artículo 7º del citado Acuerdo 111 de 2003, establece que "Mientras la estructura de la valla siga instalada se causará el impuesto", con lo cual evidentemente se hacen coincidentes para efectos tributarios el comienzo del hecho generador con la causación del impuesto; en otras palabras, durante el tiempo que permanezca la valla se está causando el impuesto, lo cual significa que independientemente de que se le haya proferido el registro de la valla por parte del Departamento Administrativo del Medio Ambiente, al instalar la valla se está causando el impuesto y resulta exigible por parte de la Administración Tributaria Distrital.

Ya específicamente en cuanto a las circunstancias de facto que se están presentando y sus efectos tributarios, debemos pronunciarnos diciendo que el registro de la valla será útil para identificar aspectos de la valla, los mensajes, arrendatarios o usuarios del espacio publicitario, pero no tendrá incidencia respecto de la causación del impuesto, pues como lo menciona el artículo 7º del Acuerdo 111 la causación del impuesto la da es la permanencia de la valla (léase "colocación de la valla") con lo cual el hecho generador y la causación resultan coincidentes.

1. ¿Qué pasa con las vallas que ya se encuentran instaladas?

Los artículos 37 y 38 del Decreto 959 de 2000 que corresponden a los mismos del Acuerdo 1 de 1998 establecen el procedimiento a seguir para el otorgamiento del registro de las mismas y la sanción en el evento de que no se obtenga dentro de determinado tiempo. En cuanto al impuesto, así no se expida el registro el impuesto se causa por la permanencia de la valla y la administración tributaria distrital puede entrar a liquidar oficialmente el tributo con base en los elementos probatorios a su disposición, desde cuando se establezca su colocación.

2. ¿Qué pasa cuando la valla se ha retirado sin que se haya expedido el registro de la valla?

En principio no pueden haber vallas instaladas sin el correspondiente registro, sin embargo al parecer lo que ha sucedido es que las empresas solicitan el registro y sin que el mismo haya salido proceden a la instalación de la valla. Inclusive en ocasiones alcanzan a retirarla antes de que se les expida el correspondiente registro.

En este caso se dio el hecho generador del tributo y durante el mismo tiempo de permanencia se estuvo causando. Probablemente quien solicitó el registro proceda a desistir de la petición, pero si la valla estuvo fijada y la administración puede probarlo se entiende causado el impuesto y es determinable y cobrable oficialmente.

3. ¿Qué pasa cuando la valla nunca se instaló en espera de la respuesta del DAMA y al momento de expedirse el registro ya no va a ser utilizada?

El registro es una licencia o permiso para poder instalar una valla y, para circunstancias regulares, es el acto jurídico que da por causado el impuesto. Sin embargo, si no se ha dado el hecho imponible descrito en la norma como generador del tributo, no se considera que el mismo haya existido. El impuesto no se genera de manera formal sino por la realización del hecho gravable o imponible, y de tal forma que el mismo implique la obtención de una capacidad contributiva para quien lo realice.

Se ha hecho referencia en varios conceptos proferidos por este despacho a la definición de hecho generador y se ha dicho que el hecho gravado o hecho imponible o presupuesto de hecho es aquel definido expresamente en la ley, indicativo de capacidad jurídica y económica que al realizarse produce el nacimiento de la obligación tributaria.

El tratadista Pérez de Ayala señala que el hecho imponible debe configurarse sobre dos ideas fundamentales: la primera, que es un hecho jurídico de creación legal que la propia constitución ha exigido que se establezca por el legislador y, segunda, que el hecho previsto, en hipótesis, en abstracto, por la norma legal, debe revelar capacidad contributiva del sujeto obligado a pagar el correspondiente tributo.

Esta definición es clara en indicar que el concepto de hecho generador no solo envuelve un elemento jurídico consistente en la descripción que realiza la ley sobre el hecho o suceso generador de riqueza, sino un elemento económico, revelador de capacidad contributiva de quien realiza aquel hecho.

Resumiendo podemos decir que el hecho generador lo integra:

1. Un elemento jurídico o hecho descrito en la ley como gravado.

2. Un elemento económico, consistente en la capacidad contributiva del sujeto que realiza la conducta, la cual tiene su fuente en el hecho descrito en la norma.

Para el último caso en estudio, cuando se expide el registro pero no se fija la valla, ninguno de los elementos del concepto de hecho generador se entienden realizados y en consecuencia tampoco puede entenderse causado el tributo, a pesar de que formalmente así se encuentre definido.

4. ¿Qué pasa con el impuesto pagado por una valla que es trasladada de conformidad con el artículo 42 del Decreto 959 de 2000? ¿Hay necesidad de pagar otra vez el impuesto?

Consecuentes con el criterio de causación física y generación del impuesto plasmado en los renglones precedentes, dado que el hecho generador lo da la colocación de una valla en determinado lugar, que su traslado implica la adecuación a un nuevo régimen de control ambiental y que aún en el evento que tenga registro, su traslado implica la modificación del mismo y su revisión frente al ordenamiento jurídico y a nuevos elementos físicos y ambientales será un nuevo hecho generador y deberá pagarse el correspondiente tributo.

Deberá en todos casos respetarse el contenido de la las normas que regulan la instalación de las vallas, en la actualidad el Decreto 959 de 2000.

5. ¿Qué pasa si vence el periodo para el cual fue expedido el registro y hay demora en la solicitud y expedición de uno de renovación o extensión?

Si las autoridades ambientales encuentran que una valla ya no cuenta con registro vigente, deben proceder a ordenar su retiro. En cuanto al pago del impuesto, de conformidad con lo previsto en el artículo séptimo del Acuerdo 111 de 2003, por la sola permanencia de la valla se entiende causado el impuesto por un nuevo periodo gravable y deberá declararse y pagarse sin perjuicio de que las autoridades ambientales procedan a retirarla por no haberse expedido el correspondiente registro o su renovación.

En todas las circunstancias descritas en que el impuesto no se ha causado por la expedición del registro de la valla sino por lo colocación misma en el espacio público, el momento de exigibilidad de las obligaciones tributarias será, desde la colocación de la valla o desde que se venza el registro y continúe colocada sin autorización, debiendo declarar y pagar la tarifa según el tiempo de permanencia.

Finalmente precisa el consultante que la circunstancia de que no sean coincidentes el hecho generador y la causación del gravamen ha generado circunstancias de evasión al pago del mismo e inequidad entre quienes cumplen con las normas exigidas para la colocación de vallas y pago del impuesto a la publicidad exterior, y quines así no lo hacen. En tal sentido pregunta por los mecanismos que tiene prevista la administración para castigar a los evasores.

Al respecto le podemos comentar que el Estatuto Tributario de Bogotá tiene previstos unos procedimientos para fiscalizar y determinar los tributos de competencia de la Dirección Distrital de Impuestos, procedimientos que serían aplicables para este impuesto. No obstante se requiere de una estrecha coordinación entre autoridades ambientales y autoridades tributarias y en general la colaboración de toda la ciudadanía para evitar la evasión y de paso la contaminación del ambiente. Como presupuesto para tal efecto, existe la obligación para el DAMA de poner a disposición de la Secretaría de Hacienda la información sobre la base de datos de registros de vallas otorgados, sin perjuicio de que la misma Secretaria de Hacienda a través de programas especiales establezca un inventario de vallas efectivamente colocadas sobre las cuales es procedente adelantar el correspondiente proceso de determinación del tributo y hacerlo efectivo al responsable del mismo.

En cuanto a la posibilidad de cobro retroactivo del impuesto a la fecha de la solicitud del registro, es preciso diferenciar que independientemente del contenido del acto que concede el registro, y de la forma como opere el mismo, para efectos tributarios el sujeto pasivo responsable deberá entrar a tributar desde que la misma haya sido fijada, con o sin registro.

En cuanto a la pregunta de si se puede dar igual trato a un particular que no cancela el impuesto debido a que la administración se demora en la expedición del registro y el particular que violando todas las normas sobre publicidad exterior fija vallas sin solicitar el registro, le comentamos que el trato es igual para todas las personas, pues quien aparezca como responsable del tributo por la colocación de vallas visibles desde el espacio público de tamaño superior a ocho metros deberá cumplir con la correspondiente obligación tributaria, independientemente de que se le expida el registro o no, y sin perjuicio de que a pesar que haya cancelado el tributo, al haber colocado una valla sin registro, las autoridades ambientales procedan a retirarla por no cumplirse con los requisitos para el otorgamiento del registro.

En estos términos se amplía el concepto 1042 del 12 de julio de 2004 expedido por esta Subdirección.

MAGDA CRISTINA MONTAÑA MURILLO
Subdirectora Jurídico Tributaria