TEMA: Impuestos al Consumo. Reserva en reportes de información a Superintendencia de Salud
SUBTEMA: Procedimiento Tributario
FECHA: 23 de junio de 2005
De acuerdo con el artículo 22 del Decreto Distrital 333 de 2003, compete a este Despacho interpretar de manera general y abstracta la aplicación de las normas tributarias distritales, manteniendo la unidad doctrinal de la Dirección Distrital de Impuestos.
CONSULTA
Teniendo en cuenta la circular 013 de abril 15 de 2005 expedida por la Superintendencia Nacional de Salud y el oficio radicado por esa misma entidad, que establecen la obligación para la Secretaría de Hacienda de reportar la información relacionada con el IVA cedido al sector salud, se plantea la siguiente
PREGUNTA
Se está violando la reserva tributaria al entregar la información solicitada por dicha entidad, teniendo en cuenta que está relacionada con las declaraciones tributarias de los contribuyentes del impuesto al consumo de cervezas, los cobros realizados al fondo cuenta y las investigaciones en curso que se estén adelantando por dicho impuesto?
RESPUESTA
Sobre el tema de la reserva de la información este despacho se ha pronunciado en los conceptos 371, 481 y 982 de fechas 28 de julio de 1995, 25 de junio de 1996 y 11 de septiembre de 2001, respectivamente. De este último tomaremos las partes de interés para el estudio del asunto a resolver:
"¿Puede darse información a entidades públicas no tributarias?…
2. Respecto de las entidades públicas no tributarias el cruce de información solamente procede sobre la información que no tenga reserva tributaria (bases gravables y liquidación privada que figure en las declaraciones), y para aquellas entidades investidas de facultades de control y vigilancia, además de aquellas revestidas de poder para resolver asuntos judiciales, buscando armonizar la necesidad de información que requieren las entidades estatales, la información suministrada debe en todo caso siempre ser manejada con extrema cautela por parte de la entidad receptora de la información, buscando así proteger el derecho a la intimidad que constitucionalmente protege a los involucrados con el traslado de información.
Igualmente es necesario precisar que la entrega de información tributaria a entidades públicas no tributarias sólo puede entregarse sin oponibilidad a la Personería Distrital, Contraloría Distrital y a los Jueces Penales.
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La reserva tributaria tiene su sustento en el secreto profesional, de acuerdo al cual los trabajadores de la Administración tributaria están impedidos en hacer públicos, los hechos que conocieran durante el desarrollo de sus actividades y la violación de la misma constituiría una violación al secreto profesional, pues el bien jurídico que se protege es la libertad de la persona en lo que respecta a su intimidad, ya que ningún tercero debe poder llegar a conocer sobre hechos que corresponden al ámbito personal, y que si llega a obtener dicha información, ya sea por su profesión, oficio, arte, estado o ministerio, debe guardar la absoluta reserva, porqué así se lo establece constitucionalmente y tan sólo deberá ser revelada cuando la ley se lo permita o el mismo contribuyente lo consienta o cuando exista un interés social superior al interés individual justificable. "
Realizado este recorrido por nuestra doctrina referente a la reserva tributaria, y para atender en debida forma la inquietud planteada revisaremos en primera instancia las disposiciones que atañen al tema objeto de consulta veamos:
Los artículos 15, 113 y 209 de la Constitución Nacional establecen:
"Artículo 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas.
En la recolección, tratamiento y circulación de datos se respetarán la libertad y demás garantías consagradas en la Constitución.
La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley.
Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley.
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Artículo 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva y la judicial.
Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado.
Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
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Artículo 209. La función administrativa esta al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley."
Como se observa, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, uno de los cuales, de conformidad con el artículo 2 C.P., consiste en garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, y precisamente uno de los deberes del Estado está relacionado con el recaudo de los ingresos con los que se ha de financiar la prestación de los servicios de salud.
La función administrativa está al servicio de los intereses generales; así el interés particular ha de ceder al interés general.
El Decreto 1259 de 1994, contempla en su artículo 3º como funciones de la Superintendencia de Salud:
"1. La eficiencia en la obtención y aplicación de todos los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud canalizados a través de las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden nacional; las entidades descentralizadas directas o indirectas del orden departamental, municipal, distrital o metropolitano; o las asociaciones de municipios y las dependencias directas de la Nación o de las entidades territoriales.
2. La eficiencia en la utilización de los recursos fiscales, con destino a la prestación de los servicios del Sistema de Seguridad Social en Salud.
3. La oportuna y adecuada liquidación, recaudo, giro, transferencia, cobro y utilización de los recursos fiscales y demás arbitrios rentísticos, cualquiera que sea su origen, con destino a la prestación de los servicios de salud.
4. La cabal, oportuna y eficiente explotación de los arbitrios rentísticos que se obtengan de los monopolios de loterías, beneficencias que administren loterías, sorteos extraordinarios, apuestas permanentes y demás modalidades de juegos de suerte y azar.
5. El cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de las entidades de los subsectores oficial y privado del sector salud, y
6. La adopción de políticas de inspección y vigilancia encaminadas a permitir que los entes vigilados centren su actividad en la evolución de sanas prácticas y desarrollos tecnológicos que aseguren un crecimiento adecuado de las mismas.
Conforme a las anteriores funciones, la Superintendencia de Salud tiene total competencia para exigir de los sujetos a inspección vigilancia y control, la información que necesite para verificar que se han recaudado los recursos con destino a la salud y por supuesto la cuantía de estos.
De conformidad con lo previsto en el artículo 4º del Decreto 1259, numerales 1 y 10, las Secretarias de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital son sujetos de inspección, vigilancia, y control; siendo así, es obligación de esta Secretaría de Hacienda de Bogotá suministrar la información relacionada con las funciones de la Superintendencia de Salud.
Por otro lado no existe violación de reserva alguna relacionada con las declaraciones tributarias de los contribuyentes del impuesto al consumo, ni con los cobros realizados al fondo cuenta, puesto que de conformidad con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 863 de 2003, los datos contenidos en las declaraciones aduaneras de importación y exportación, así como en las de impuestos al consumo y participación departamental no están sometidos a reserva alguna.
En cuanto a la información que solicita la Superintendencia de Salud sobre las investigaciones que se estén adelantando por dicho impuesto, los datos solicitados no contienen información que no pueda ser conocida por ellos, puesto que no se refiere a datos distintos a los que estarían consignados en las declaraciones tributarias de los diferentes impuestos al consumo, cuyo reporte viole el derecho a la intimidad de las personas, o cuya divulgación les ponga en riesgo o peligro por revelar su capacidad contributiva.
Aunque el artículo 693 del Estatuto Tributario Nacional al referirse a la reserva de los expedientes dice que las informaciones tributarias respecto de la determinación oficial del impuesto tendrán el carácter de reservadas en los términos señalados en el artículo 583, existen otras disposiciones que hacen inferir que no se está violando esta reserva cuando la información se entrega a un organismo estatal encargado de realizar la vigilancia y control de los recursos para la salud. En efecto, si conforme a los artículos 586 y 693-1 del Estatuto Tributario Nacional, las entidades privadas y los gobiernos extranjeros pueden tener acceso a la información tributaria, con mayor razón las entidades integrantes del Estado colombiano con funciones específicas para el manejo de esa información tienen no solo derecho a conocerla sino competencia para exigirla.
Desconocer este derecho y competencias de la Superintendencia de Salud, sería comprometer funciones del Estado de rango constitucional, lo cual iría en contra del principio de armonía y coordinación que debe existir entre los organismos del Estado para el cumplimiento de los fines del mismo, tal como se planteó al inicio de esta respuesta.
Por otro lado no hay riesgo de que la información que se entregue a la Superintendencia de Salud sea divulgada porque conforme al artículo 14 numeral 2 literales b y c del Decreto 1259 de 1994, la División de Licores y Cervezas, de la Superintendencia de Salud, encargada del manejo de esta información, tiene dentro de sus funciones intercambiar la información tributaria de su competencia con las autoridades nacionales o entidades territoriales competentes para el desarrollo de sus funciones, pero también tiene la obligación de guardar la reserva de que tratan el artículo 583 del Estatuto Tributario y demás normas concordantes.
En varias sentencias de la Corte Constitucional se ha tocado el tema de la coordinación entre entidades y que si bien existen organismos separados e independientes de la administración, dicha autonomía no implica descoordinación entre los diferentes organismos, ni las funciones de una entidad deben representar un obstáculo para la realización de las funciones de las demás entidades. Así quedó definido por ejemplo para el caso de la coordinación que debe existir entre dos entidades separadas pero con funciones complementarias como es el caso que ocurre entre INRAVISIÓN y la Comisión Nacional de Televisión, la una un establecimiento público nacional y la otra un organismo independiente de regulación.
En la Sentencia C-350-97 la Corte Constitucional al pronunciarse sobre esa coordinación entre entidades dijo al respecto:
"Esas funciones de gestión y control del espectro electromagnético, que como se dijo son propias del Estado, cuando se relacionan con el servicio público de la televisión deben cumplirlas, de una parte el Ministerio de Comunicaciones, organismo al que le corresponde el manejo de la política del servicio público de las telecomunicaciones a nivel general, y de otra la CNTV, organismo autónomo que tiene a su cargo la dirección y ejecución de la política que para el servicio de televisión determine el Congreso:
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Es obvio, que las funciones que corresponden a uno y otra deben armonizarse, estar precedidas de ejercicios de coordinación que garanticen el cabal cumplimiento de los objetivos propios de cada organismo, y sobre todo que garanticen la eficiencia en la prestación del servicio de conformidad con las normas constitucionales y legales que lo rigen.
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Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Carta Política, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, objetivo que en el caso que se analiza se propicia de manera clara a través de la norma impugnada…
De otra parte, la imposición de ese espacio común de coordinación, sirve a la realización de las disposiciones del artículo 113 superior, norma que establece que los diferentes órganos del Estado, incluidos los autónomos e independientes, no obstante tener funciones separadas deberán colaborar armónicamente para la realización de sus fines."
En el mismo sentido de enfatizar la coordinación que debe existir entre entidades con funciones complementarias y en ocasiones superpuestas, se han emitido las sentencias C-445-97, C-569-97, C-298-99 y C-1051-01. Autonomía no significa exclusión, desarmonía o descoordinación. El Estado colombiano conforme al artículo 1º de su Carta Magna es uno solo, y sus servidores deben actuar de manera coordinada para la realización de sus objetivos.
Como corolario de lo expuesto decimos que, no hay norma en el Estatuto Tributario Nacional que autorice de manera expresa a la Administración tributaria para entregar información a la Superintendencia de Salud, pero entregarla no constituye violación de reserva alguna, de conformidad con lo previsto en el artículos 15, 113 y 209 de la Constitución Nacional, 36 de la Ley 863 de 2003 y 3º del Decreto 1259 de 1994, al ser competencia de esa entidad el manejo de la información que solicita.
En estos términos se amplía lo dicho en el Concepto 932 del 11 de septiembre de 2001.
Cordialmente,
Proyectó: Antonio José Buitrago Rodríguez
