Concepto 5150
26 de Abril de 2011
Procurduria General de la Nacion 
Por el cual manifiesta que los estatutos de las CAR no pueden estar sometidos a la aprobación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Bogotá, D.C.

Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra algunas expresiones de los artículos 1°, 12 y 15 de la Ley 161 de 1994, y 30 de la Ley 141 de 1994, modificado por el artículo 3° de la Ley 1283 de 2009.

Actor: NORBERTO VÉLEZ ESCOBAR y otro.

Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. Expediente D-8438. Concepto 5150

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentaron los ciudadanos NORBERTO VÉLEZ ESCOBAR y GERMÁN RÍOS ARIAS contra algunas expresiones de los artículos 1°, 12 y 15 de la Ley 161 de 1994, y 30 de la Ley 141 de 1994, modificado por el artículo 3° de la Ley 1283 de 2009, los cuales se citan textualmente con los apartes demandados subrayados:

Ley 161 de 1994

(3 de agosto de 1994)

Diario Oficial No. 41.475 de 5 de agosto de 1994

"Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones."
ARTÍCULO 1o. ORGANIZACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA. Organízase la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, cuya sigla será Cormagdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Política, como un ente corporativo especial del orden nacional con autonomía administrativa, presupuestal y financiera, dotado de personería jurídica propia, el cual funcionará como una Empresa Industrial y Comercial del Estado sometida a las reglas de las Sociedades Anónimas, en lo no previsto por la presente Ley.

La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena podrá constituir sociedades de economía mixta para vincular el capital privado al cumplimiento de actividades económicamente rentables, en desarrollo de sus objetivos constitucionales, cuando ellas no impliquen el ejercicio de funciones propias de la autoridad administrativa.

ARTÍCULO 12. FUNCIONES DE LA ASAMBLEA CORPORATIVA. La asamblea corporativa ejercerá las siguientes funciones:

1. Adoptar los estatutos de la Corporación, sus reglamentos de funcionamiento y sus reformas, para someterlos a la aprobación del Presidente de la República.

2. Conocer el informe de gestión y el balance bienal de la Corporación y sus anexos, efectuar la evaluación de la gestión de la Corporación y formular las recomendaciones y correctivos que sean necesarios.

3. Trazar y adoptar las políticas y directrices generales que orientarán la acción de la Corporación.

4. Elegir los delegados de los municipios a la Junta Directiva.

PARÁGRAFO 1o. La asamblea corporativa se reunirá ordinariamente por lo menos una vez cada dos (2) años en el mes de noviembre para lo cual será citada por el Director Ejecutivo. Extraordinariamente podrá ser convocada por la Junta Directiva o por el Presidente de la República en cualquier tiempo. Para que la Asamblea Corporativa sesione válidamente se requiere la acreditación de la mayoría absoluta de sus integrantes. La Superintendencia de Sociedades vigilará la celebración y el cumplimiento de las decisiones de la asamblea.

PARÁGRAFO 2o. En la elección de delegados de los municipios a la Junta Directiva solamente podrán participar los alcaldes municipales acreditados o sus delegados y en la elección de delegados de los gobernadores a la Junta Directiva solo podrán participar los gobernadores acreditados o sus delegados.

ARTÍCULO 15. DIRECTOR EJECUTIVO. El Director Ejecutivo de la Corporación será el representante legal de la misma y ejercerá las funciones que le asignen los estatutos y las especiales que le delegue la Junta Directiva de conformidad con esta Ley y será elegido por votación de las dos terceras partes de sus miembros de lista de cinco (5) candidatos presentadas por el Presidente de la República.

Ley 141 de 1994

(28 de junio de 1994)

Diario Oficial No. 41.414 de 30 de julio de 1994

"Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones."

ARTÍCULO 30. DERECHOS DE LOS MUNICIPIOS RIBEREÑOS DEL RÍO MAGDALENA. (Artículo modificado por el artículo 3 de la Ley 1283 de 2009). La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, Cormagdalena, recibirá el diez por ciento (10%) de los ingresos anuales propios del Fondo Nacional de Regalías.

Como mecanismo especial de ejecución de los recursos del Fondo Nacional de Regalías, los proyectos financiados con estos recursos serán priorizados y aprobados por la Junta Directiva de Cormagdalena, previo concepto de viabilidad del Ministerio Sectorial competente. La Corporación informará al Fondo Nacional de Regalías, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, la aprobación de los Proyectos, precisando la relación de los mismos y su cuantía. Con fundamento en dicha información, el Fondo expedirá el respectivo acto administrativo asignando los recursos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, al recibo de la misma.

Las asignaciones del Fondo Nacional de Regalías, correspondientes a los Proyectos de inversión aprobados se girarán a una cuenta única que para el efecto aperture Cormagdalena.

El control y vigilancia de la correcta utilización de estos recursos serán ejercidos por el Departamento Nacional de Planeación y el giro de los mismos se sujetará a los mecanismos establecidos para la correcta utilización de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
Esta disposición aplicará para otras asignaciones que del Fondo Nacional de Regalías, ejecute Cormagdalena.

1. Planteamiento de la demanda.

Los actores, sobre la base del principio de la autonomía, censuran que las expresiones demandadas dispongan: que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena funcionará como una empresa industrial y comercial del Estado, pues ello implica un control a cargo del Gobierno Nacional; que sus estatutos deban someterse a la aprobación del Presidente de la República; que su director ejecutivo, que es su representante legal, sea elegido de una lista de cinco candidatos que presenta el Presidente de la República; que para financiar proyectos con ingresos del fondo nacional de regalías, se requiera de un concepto previo de viabilidad del ministerio sectorial competente; y que el control y la vigilancia sobre dichos recursos sea ejercido por el Departamento Nacional de Planeación.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si se vulnera el principio de autonomía, que es propio de las corporaciones autónomas regionales, al organizar la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena como una empresa industrial y comercial del Estado; al someter sus estatutos a la aprobación del Presidente de la República; al disponer que su director ejecutivo, que es también su representante legal, se elija de una lista de cinco candidatos presentada por el Presidente de la República; al establecer la necesidad de un concepto previo de viabilidad del ministerio sectorial competente, para la ejecución de proyectos financiados por el fondo nacional de regalías; y al atribuir al Departamento Nacional de Planeación competencia para ejercer el control y la vigilancia de la correcta

utilización de dichos recursos.

3. Aclaración necesaria.

Dado que el artículo 1° de la Ley 161 de 1994 dispone que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena es "un ente corporativo especial del orden nacional", y en vista de que esta expresión está intrínsecamente relacionada con lo demandado y con el problema jurídico que se acaba de plantear, se solicita a la Corte declarar la unidad normativa de esta expresión. En este concepto también se aludirá a dicha expresión.

4. Análisis jurídico.

La equívoca redacción del artículo 1° de la Ley 161 de 1994, que organiza una corporación autónoma regional como un ente corporativo especial del orden nacional, hace necesario precisar la naturaleza jurídica de la Corporación del Río Grande de la Magdalena, como una cuestión previa para entrar a analizar los problemas jurídicos planteados. De esta naturaleza depende el alcance del principio de autonomía, que es el asunto medular en este caso.

El artículo 331 Superior crea la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, a la que asigna competencia para recuperar la navegación y la actividad portuaria, adecuar y conservar tierras, generar y distribuir energía, y aprovechar y preservar el medio ambiente, los recursos ictiológicos y los demás recursos naturales renovables. Este mismo artículo defiere a la ley la competencia para determinar la organización de dicho ente, sus fuentes de financiación y definir, en favor de los municipios ribereños, un trato especial en asignación de regalías y en la participación de los ingresos corrientes de la Nación.

Ni explícita ni implícitamente la Constitución, como acaba de repasarse, permite que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, pueda ser considerada, como lo hace la ley, como un ente administrativo del orden nacional. Esta corporación se concibió en el discurso constitucional como un ente de desarrollo económico y social, por medio de la explotación integral de un eje ambiental geográfico: el Río Magdalena y sus municipios ribereños, como se advierte con claridad en las competencias que la Carta le asigna.

Sobre la base de este complejo estado de cosas, la constituyente María Mercedes Carranza se opone a dar rango constitucional a las corporaciones y a sus funciones, al decir:

La aprobación del artículo 34 sobre Ordenamiento Territorial puede acarrear graves consecuencias para la preservación de los recursos naturales renovables.

La propuesta de crearla, como un departamento administrativo del orden nacional, se presentó en la sesión plenaria del 22 de junio de 1991. Casi de inmediato, se cuestionó esta propuesta con el argumento de que siendo un departamento administrativo la corporación no tendría autonomía suficiente para lograr los objetivos de desarrollo que se pretendía asignarle en un área de más de doscientos municipios. Para superar esta falencia, se decidió crearla como una corporación autónoma regional. Al respecto se dijo:

- Eso es propio de una corporación autónoma regional, pero no de un departamento administrativo. Los departamentos administrativos son para otra cosa completamente distinta. / - No señor. / - Perdónenme, tienen además el inconveniente de que ni siquiera poseen personería jurídica, de manera que de lo que se trata aquí, es de ver, como se fomenta el desarrollo de un área particularmente deprimida y complicada que es lo que es lo que yo entiendo, supongo que lo que se requeriría, sería dotarle de eso a un órgano que tuviera personería jurídica, autonomía administrativa, independencia en el manejo de sus recursos?/ - Aceptado señor Presidente. (?).

En la sesión plenaria del 2 de julio de 1991 la Asamblea Nacional Constituyente aprueba el texto que corresponde al artículo 331 Superior y, al hacerlo, deja en claro que se trata de una corporación autónoma regional, con lo cual se preserva el principio de autonomía. Sobre el particular se refiere:

- Quisiera preguntarle al doctor Jaime Castro si la Comisión Redactora no vio que lo que contiene este artículo está cobijado en forma general en las nuevas disposiciones que hemos creado para las corporaciones regionales, porque si eso es así voy a objetar este artículo?/- Doctor Llorente, no me lo vaya a objetar, es que nunca se ha podido crear la Corporación, yo duré 12 años en el Congreso y los patios traseros de los departamentos producían preocupación en las capitales porque se consideraba que se iba a cercenar cada uno de esos departamentos; es el único momento en que se puede recuperar la columna vertebral del país / ? / - Sí este artículo es una respuesta al Constituyente Llorente, es el resultado de la fusión de dos normas constitucionales aprobadas en primera vuelta, una norma mediante la cual se establecía un distrito territorial para el Río Grande de la Magdalena, que tenía una serie de objetivos, de desarrollo económico y social, y otro artículo que es este, que figura en el 349 en el cual se creaba la corporación, no parecía esto a los miembros de la Comisión Codificadora, esto lo consultamos luego de haberlo propuesto al autor de la iniciativa, el Delegatario Leyva, que podríamos unir esas dos decisiones de la Asamblea, la de crear la Corporación y la de fijar unos objetivos y un tratamiento especial a los municipios ribereños en esta norma que así, estructurada, que recoge la inquietud de que haya la Corporación y que esa Corporación tenga unos objetivos y que la ley le fije unas funciones, una organización y unas fuentes de financiamiento e igualmente que los municipios ribereños se beneficien de las regalías y de la participaciones en los ingresos corrientes de la Nación (?).

En cuanto a organizar la corporación como una empresa industrial y comercial del estado, modelo que existe en el orden nacional y en el orden territorial, al tratarse del ejercicio de una competencia propia del legislador, no parece haber reparo alguno. No obstante, es menester precisar que en todo caso no se trataría de un ente descentralizado sometido a la dirección, orientación, coordinación, control político y evaluación general del Presidente de la República, de los ministros y de los jefes de departamento administrativo, ya que la corporación es un ente autónomo.

Tanto la existencia como las funciones de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena se rigen por el principio de separación funcional del poder público, establecido en el artículo 113 Superior. Este principio dispone que, además de los órganos que integran las ramas de poder público, existen otros órganos independientes y autónomos para cumplir las demás funciones del estado. Tal es el caso de la corporación en comento, cuyo propósito principal es promover el desarrollo económico y social de la cuenca del principal río de Colombia. Al no pertenecer a ninguna de las ramas del poder público, debe entenderse que la corporación funcionará como una empresa industrial y comercial del Estado, sometida a las reglas de las sociedades anónimas, en lo no previsto por la Ley 161 de 1994, a partir de su autonomía constitucional. Así se solicitará en su oportunidad a la Corte que lo declare.

Al tratarse de una corporación autónoma regional y no de un ente corporativo especial del orden nacional, se vulnera el principio de autonomía al disponer que sus estatutos, y las reformas a los mismos, deben someterse a la aprobación del Presidente de la República, y al establecer que su director debe ser elegido de los cinco candidatos que hagan parte de la lista elaborada por el Presidente de la República. Estas disposiciones corresponden a un ente descentralizado que pertenece al poder ejecutivo en el orden nacional, pero no corresponden a un ente autónomo regional, que tiene competencia constitucional para autorregularse y para elegir a su director ejecutivo.

Sobre la autonomía de las corporaciones autónomas regionales para aprobar sus propios estatutos y sus reformas, la Corte sentó un precedente relevante en la Sentencia C-462 de 2008, al declarar inexequible la norma que preveía la aprobación de dichos estatutos por parte del Ministerio de Ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial. La ratio de esta decisión es que tal disposición vulnera el principio de autonomía de dichas corporaciones.

En palabras de la Corte: (?) No obstante, los temas de orden interno, que tienen que ver con el funcionamiento institucional de las Corporaciones Autónomas Regionales, hacen parte del espectro autonómico de éstas, por lo que resulta ilegítimo que autoridades ajenas tengan injerencia en la definición de dichos asuntos. (?) Los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales son actos directamente expedidos por las Corporaciones Autónomas Regionales y más concretamente, por el máximo órgano de dirección, que es la Asamblea Corporativa, y a través de ellos se desarrollan las normas de funcionamiento de dichas entidades. Se trata de regulaciones internas destinadas a coordinar las diferentes dependencias con el fin de realizar los objetivos institucionales fijados por el acto de creación. Entre los asuntos que deben definir los estatutos están la metodología de elección de los miembros del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas Regionales, la forma de elección del director general de la Corporación, sus funciones, la presentación de los informes financieros al Consejo Directivo y la regulación de las sanciones que pueden imponer las CAR, entre otros. Así, los estatutos de las Corporaciones Autónomas Regionales constituyen pieza fundamental de su patrimonio autonómico, por lo que no pueden estar sometidos al acto previo de aprobación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El hecho de que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial esté inhabilitado para aprobar los estatutos de las CAR, sus modificaciones y adiciones, no le impide ejercer sobre ellas la debida inspección y vigilancia que hacen posible la unidad de la política ambiental.

Al ser el Estado el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y, al estar la administración de los mismos en cabeza de la Nación, que la ejerce por medio del Fondo Nacional de Regalías, al tenor de lo dispuesto en los artículos 332, 360 y 361 Superiores, es razonable y constitucional que el manejo de recursos de dicho fondo, para financiar proyectos priorizados y aprobados por Cormagdalena requiera de un concepto previo de viabilidad emitido por el ministerio seccional competente. También es razonable y constitucional que el Departamento Administrativo de Planeación Nacional ejerza control y vigilancia sobre el manejo de dichos recursos, ya que el Fondo Nacional de Regalías está adscrito a él, por virtud de la Ley 141 de 1994, que en este preciso punto fue declarada exequible por la Corte en la Sentencia C-781 de 2007. Empero, no sobra aclarar que este control y esta vigilancia se deben ejercer, sin perjuicio de la misión que le corresponde a los entes de control, como es el caso de las contralorías y del Ministerio Público.

5. Conclusión.

El Ministerio Público solicita a la Corte:

- Declarar INEXEQUIBLE la expresión: "del orden nacional", contenida en el inciso primero del artículo 1° de la Ley 161 de 1994;

- Declarar EXEQUIBLE la expresión: "el cual funcionará como una Empresa Industrial y Comercial del Estado sometida a las reglas de las Sociedades Anónimas, en lo no previsto por la presente Ley", contenida en el artículo 1° de la Ley 161 de 1994, bajo el entendido de que la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena funcionará como una empresa industrial y comercial del Estado, sometida a las reglas de las sociedades anónimas, en lo no previsto por la Ley 161 de 1994, sin desmedro de su autonomía constitucional.

- Declarar INEXEQUIBLE la expresión: "para someterlos a la aprobación del Presidente de la República", contenida en el artículo 12 de la Ley 161 de 1994.

- Declarar INEXEQUIBLE la expresión: "de lista de cinco (5) candidatos presentadas por el Presidente de la República", contenida en el artículo 15 de la Ley 161 de 1994.

- Declarar EXEQUIBLES las expresiones: "previo concepto de viabilidad del Ministerio Sectorial competente" y "El control y vigilancia de la correcta utilización de estos recursos serán ejercidos por el Departamento Nacional de Planeación y", contenidas en el artículo 30 de la Ley 161 de 1994, modificado por el artículo 3° de la Ley 1283 de 2009, bajo el entendido que el control y vigilancia de la correcta utilización que haga Cormagdalena de los recursos que reciba del Fondo Nacional de Regalías, ejercido por el Departamento Nacional de Planeación, no impide, excluye o limita el ejercicio de sus funciones por parte de los demás organismos de control.

Señores Magistrados,

MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO

Procuradora General de la Nación (E.)